A lei 6.7661/79, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, é um marco normativo de extrema relevância no âmbito do Direito Civil e Urbanístico brasileiro, estabelecendo um regime jurídico que busca conciliar o desenvolvimento urbano das cidades com a preservação de interesses coletivos, sustentabilidade ambiental e garantia de infraestrutura básica para a população. Até sua edição, em 19/12/79, a legislação aplicável para loteamento e venda de terrenos era o decreto-lei 58/67.
No contexto inicial da lei 6.766/1979, o foco principal era coibir loteamentos irregulares, estabelecendo requisitos mínimos para a urbanização, como a necessidade de infraestrutura básica e o respeito às normas ambientais. Do ponto de vista da inovação, a lei introduziu um conjunto de exigências técnicas que visavam superar a lógica predatória do desenvolvimento urbano, típica da história brasileira.
Apesar desse avanço normativo, a aplicação da lei encontrou desafios, especialmente devido à falta de estrutura técnica e financeira dos municípios para fiscalizar e regular o crescimento das cidades. Como consequência, muitas áreas urbanas se expandiram sem planejamento adequado, gerando bolsões de precariedade habitacional e segregação socioespacial, além da construção de comunidades em áreas ambientalmente sensíveis, deixando parte da população brasileira amplamente vulnerável frente às mudanças climáticas.
Ao longo dos últimos 45 anos, a legislação brasileira referente ao parcelamento do solo urbano sofreu diversas alterações significativas para se adaptar ao crescimento urbano, à preservação ambiental e às demandas sociais. Além disso, a realidade urbana do Brasil não parou de se transformar, exigindo constantes revisões e adaptações nas políticas urbanas para lidar com problemas contemporâneos como mobilidade urbana, sustentabilidade e habitação social. A seguir, são destacadas as principais mudanças legislativas nesse período.
Lei 6.766/79, um diploma em transformação
Por meio das modificações introduzidas pela lei 9.785/1999, estabeleceu-se a obrigatoriedade de uma infraestrutura básica nos loteamentos, compreendendo sistemas para o escoamento das águas pluviais, redes de esgoto, abastecimento de água potável e fornecimento de energia elétrica. Essa exigência passou a condicionar a aprovação de novos loteamentos à garantia de condições mínimas de habitabilidade, em perfeita sintonia com o princípio constitucional da função social da propriedade, além de revelar uma preocupação latente com a qualidade de vida nas áreas urbanas e o processo de urbanização das cidades, ao buscar evitar que novos parcelamentos de solo resultem em áreas de exclusão por falta de serviços essenciais. Outrossim, a previsão de regras específicas para ZHIS - zonas habitacionais de interesse social, que exigem infraestrutura mínima mesmo em áreas destinadas à população de baixa renda, demonstra uma preocupação com a inclusão social e com a redução das desigualdades urbanas.
Ainda, a lei 9.785/1999 fortaleceu a competência dos municípios ao modificar os dispositivos da lei 6.766 que exigiam a doação de 35% de terras para áreas públicas como condição para a aprovação de projetos. Com a alteração, passou a ser atribuição dos municípios a regulamentação dessa exigência de acordo com os índices urbanísticos locais.
Sabe-se que a CF/88 introduziu o princípio da função social da propriedade, reforçando a necessidade de vincular o uso do solo aos interesses coletivos e ao bem-estar social. Essa nova perspectiva constitucional influenciou mudanças posteriores na legislação urbanística, culminando no Estatuto da Cidade (lei 10.257/012), que trouxe instrumentos para a gestão territorial, como o direito de preempção, a outorga onerosa do direito de construir e o estudo de impacto de vizinhança. São inovações que fortaleceram a governança urbana, permitindo que o poder público exercesse maior controle sobre o uso do solo e promovesse políticas mais inclusivas de urbanização.
Em 2017, com a promulgação da lei 13.465, foram instituídas as figuras jurídicas do Condomínio de Lotes e do Loteamento de Acesso Controlado. Essa iniciativa representou um avanço significativo na legislação, alinhando-se com práticas que há muito eram observadas no mercado imobiliário.
A lei 13.786/18, conhecida como "Lei dos Distratos", delineou normas para a rescisão de contratos de compromisso de compra e venda de lotes devido ao inadimplemento por parte do adquirente. Além disso, a lei estabelece diretrizes claras para as obrigações relacionadas ao quadro-resumo dos contratos, trazendo clareza e segurança ao processo.
Já a lei 14.118/21 apresentou o conceito do loteador/empreendedor, formalizando a figura do loteador, que já existia no mercado imobiliário há anos, mas carecia de reconhecimento legal. Com essa inclusão, a legislação agora oferece maior segurança jurídica para consumidores, loteadores e o poder público, permitindo, inclusive, a averbação do contrato de parceria na matrícula do imóvel.
A lei 14.382/22 introduziu modificações relativamente discretas nos prazos de algumas certidões exigidas para a aprovação de loteamentos. Ademais, aprimorou a apresentação de documentos em hipóteses como a de a loteadora ser uma companhia aberta, conforme delineado no § 6º do art. 18 da lei 6.766/79.3
A lei 14.620/23 trouxe uma importante inovação ao criar o patrimônio de afetação para loteamentos, medida que visa proteger os adquirentes de lotes em situações de insolvência do empreendedor. Essa inovação contribuiu significativamente para aumentar a segurança jurídica no mercado imobiliário, reduzindo riscos para os compradores e garantindo que os recursos destinados ao desenvolvimento urbano sejam administrados de forma transparente. Entretanto, uma crítica levantada é que a introdução do patrimônio de afetação para loteamentos poderia ter sido acompanhada pelo benefício do RET - Regime Especial Tributário previsto no art. 1º da lei 10.931/1994. Além disso, a nova legislação reforçou exigências ambientais, estipulando restrições ao parcelamento em áreas de risco e integrando políticas habitacionais com diretrizes de sustentabilidade4. Ainda, esta lei retro trouxe outra importante alteração - a introdução do § 3º, ao art. 22º da lei 6.766/1979, que dispõe:
Somente a partir da emissão do Termo de Verificação e Execução de Obras (TVEO), o Município promoverá a individualização dos lotes no cadastro imobiliário municipal em nome do adquirente ou compromissário comprador no caso dos lotes comercializados e, em nome do proprietário da gleba, no caso dos lotes não comercializados.
A alteração sugerida pela lei 14.620/23 implica que a cobrança individualizada do IPTU sobre os lotes seja iniciada somente após a finalização e entrega das obras de infraestrutura do loteamento. Isso garante que os proprietários não sejam onerados por serviços e melhorias que ainda não foram efetivamente implementados. Contudo, na prática, observa-se que muitos municípios continuam a adotar mecanismos de arrecadação que não refletem essa lógica, tendo que ser contidos por decisões judiciais, como a abaixo, nos autos do agravo de instrumento 2073945-49.2024.8.26.0000, pelo TJ/SP:
[…] A despeito de os lotes já terem sua matrícula individualizada (fls. 64/143 dos autos de origem), não há notícia de que o TVEO mencionado acima tenha sido emitido. À falta desse documento, conclui-se não ser possível a individualização dos lotes no cadastro imobiliário municipal, pressuposto do lançamento de IPTU sobre cada unidade do loteamento, como se verifica das informações prestadas pela Administração, que vinculam um valor de IPTU a um número de cadastro (fls. 144/303 ibidem). Essa exigência de TVEO para a individualização dos lotes não impacta o regramento dos sujeitos passivos do IPTU, não havendo antinomia entre a Lei sobre o Parcelamento do Solo Urbano e o CTN. O art. 22, § 3º, da Lei 6.766/79 apenas dispõe sobre o momento em que os lotes podem ser individualizados, podendo a Municipalidade continuar cobrando do loteador IPTU sobre a totalidade do imóvel (TJSP – Agravo de Instrumento: 2073945-49.2024.8.26.0000 Ribeirão Preto, Relator: Silvana Malandrino Mollo, Data de Julgamento: 30/04/2024, 14ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 30/04/2024). (negritei)
Infelizmente, as administrações municipais, em sua busca por receita, frequentemente recorrem à cobrança de IPTU imediatamente após o registro do loteamento, mesmo que as obras de infraestrutura não tenham sido concluídas. Nesse sentido, Durazzo5:
A ganância tributária de alguns Municípios não se contém [...]. Basta a apresentação do projeto de parcelamento da gleba com aprovação pela Prefeitura, para que ocorra o cadastramento e lançamento do IPTU, prática que pode trazer de volta os desastrosos fatos consumados, de triste memória, quando havia mais loteamentos irregulares do que regularizados, gerando problemas fundiários até hoje não resolvidos.
Em suma, as mudanças na lei de parcelamento do solo urbano refletem o esforço contínuo de adaptar a legislação às transformações sociais e urbanas do país. Apesar dos avanços na regulamentação do uso do solo e na proteção de interesses coletivos, desafios estruturais persistem, exigindo maior articulação entre o poder público, a sociedade civil e o setor privado.
Retomando a provocação que fizemos no título do texto, que leva a uma reflexão sobre o futuro do parcelamento do solo urbano, retomamos o conceito de urbanismo realista de Amadei6. Na perspectiva do autor, o urbanismo realista se insere na ideia de que é fundamental considerar continuamente as verdadeiras necessidades da população afetada pelas decisões políticas e jurídicas relacionadas às questões urbanas.
Um dos pontos centrais dessa discussão é o impacto financeiro e estrutural que a aprovação de um projeto de loteamento representa para o loteador. Conforme destacado, a execução de obras essenciais, como saneamento básico, pavimentação, drenagem e fornecimento de energia elétrica, envolve custos elevados. Esses investimentos, embora fundamentais para garantir a qualidade de vida dos futuros moradores e a sustentabilidade do empreendimento, muitas vezes são vistos como um entrave para a viabilidade econômica dos projetos. Aqui, o urbanismo realista propõe um equilíbrio: por um lado, é necessário garantir que os loteadores cumpram suas obrigações legais e urbanísticas; por outro, é fundamental que o poder público atue de forma colaborativa, que possa reduzir a carga financeira sobre os empreendedores, sem comprometer a qualidade do projeto.
Com essas premissas, o urbanismo realista suscita reflexões sobre a função social da propriedade e do solo urbano. O loteador, no contexto do parcelamento do solo urbano, assume um papel de extrema relevância no desenvolvimento das cidades, atuando, em muitos casos, como um agente indutor de infraestrutura e serviços que, em tese, seriam de responsabilidade do poder público municipal. Dessa forma, o loteador assume um papel complementar ao do município, viabilizando a ocupação de áreas que, sem sua atuação, permaneceriam desprovidas de condições mínimas de habitabilidade.
Desafios pendentes: Sugestões de outras alterações a serem implementadas na lei 6.766/79
Em que pese às diversas alterações já estabelecidas no texto da lei 6.766/1979, a complexidade do tema e sua importância para o desenvolvimento social seguem impondo desafios que ainda precisam ser equacionados. Sob esse prisma e à luz dos princípios constitucionais, dentre os quais o da função social da propriedade, seguem algumas sugestões que a tornariam um instrumento ainda mais eficiente.
1 - O art. 26, V, da lei 6.766/79 prevê:
Art. 26. Os compromissos de compra e venda, as cessões ou promessas de cessão poderão ser feitos por escritura pública ou por instrumento particular, de acordo com o modelo depositado na forma do inciso VI do art. 18 e conterão, pelo menos, as seguintes indicações:
(....) V - taxa de juros incidentes sobre o débito em aberto e sobre as prestações vencidas e não pagas, bem como a cláusula penal, nunca excedente a 10% (dez por cento) do débito e só exigível nos casos de intervenção judicial ou de mora superior a 3 (três) meses;
Ao examinar o inciso V, do art. 26, conclui-se que, após um período de três meses de inadimplência, a multa moratória pode atingir até 10% (dez por cento) do valor do débito. Porém, o dispositivo estabelece que a multa no percentual indicado somente poderá ser exigida após 3 (três) meses de mora. Antes desse prazo, a legislação não especifica diretrizes claras.
O objetivo presente não é suscitar o debate acerca da legalidade da aplicação da multa de 10% anteriormente mencionada, já que na prática essa percentual não é cobrado do consumidor, mesmo estando previsto na lei específica. De modo geral, o mercado opta por aplicar a multa prevista no art. 52, § 1º, do CDC, a qual é limitada a 2% do valor do débito:
Art. 52. No fornecimento de produtos ou serviços que envolva outorga de crédito ou concessão de financiamento ao consumidor, o fornecedor deverá, entre outros requisitos, informá-lo prévia e adequadamente sobre:
§ 1º As multas de mora decorrentes do inadimplemento de obrigações no seu termo não poderão ser superiores a dois por cento do valor da prestação.
O que parece ser relevante destacar é que diante da omissão da lei 6.766/1979 acerca do critério para cálculo da multa por descumprimento contratual antes do período de três meses, corre-se o risco de assistir-se ao surgimento de decisões díspares, colocando em risco a coerência do sistema.
Assim, pugna-se por alteração legal que torne imperativo aplicar a regra geral do CDC, garantindo assim a uniformidade e a justiça nas relações de consumo, com a alteração do artigo legal retrocitado.
Nesse sentido, confira-se julgado do TJ/SP que entendeu ser válida a aplicação de multa de 2%, prevista no CDC, para qualquer prestação inadimplida, independentemente da penalidade estabelecida pela lei 6.766/79, a saber:
AÇÃO REVISIONAL DE CONTRATO. Compromisso de compra e venda de imóvel. Relação de consumo. Desnecessidade de produção de prova pericial. Condições de atualização monetária e de incidência de juros legais expressamente previstos. Direito à informação do consumidor respeitado. Ausência de abusividade na adoção do índice IGPM. Juros fixados em percentual razoável. Cláusulas contratuais válidas e que devem ser cumpridas. Anatocismo não configurado. Cláusula 5.1 do contrato prevê que a multa moratória de 2% e não 10%. Não abusividade. Art. 52, §1º, do CDC. A multa de 10% (após 3 meses de mora) é permitida pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano (art. 26, V). Ausente prova de cobrança de comissão de permanência ou taxa de emissão de boleto. Irrelevante eventual desvalorização do imóvel adquirido. O contrato prevê expressamente, em negrito e grifado, que os lotes não poderão ser desdobrados. Redes de água e esgoto foram concluídas no início de 2015, de modo que eventual atraso da construtora na entrega, caso existente, não gerou desvalorização dos bens imóveis. Sentença mantida. Honorários advocatícios majorados. Recurso não provido, com observação (Apelação Cível nº 1002783-60.2020.8.26.0320, Relatora: Fernanda Gomes Camacho, Órgão Julgador: 5ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo, 22/03/21).
2 – Art. 34 da lei 6.766/79 - § 2º - Necessidade de levar o imóvel a leilão caso exista benfeitoria
O art. 34, § 2º da lei 6.766/79, impõe a obrigação de praceamento do lote no prazo de 60 (sessenta) dias contado da constituição em mora, quando nele existir construção7, facultando seja o leilão realizado de forma judicial ou, nos termos da lei 9.514/1997, extrajudicial. Importante lembrar que as regras do praceamento judicial diferem daquelas previstas na lei 9.514/97, tanto em questão da avaliação quanto nos lances mínimos a serem adotados nas hastas, remetendo ao CPC. Por sua vez, para o leilão extrajudicial a lei 9.514/1997 exige que os contratos contenham cláusulas detalhadas que definam de maneira clara como o processo de praceamento deve ocorrer, sob pena de nulidade, requisitos normalmente não contemplados pelos contratos atualmente em vigor.
À parte as diferenças, a pergunta pertinente parece ser outra. Ora, se não existe um processo judicial em andamento – porque o rito de cobrança previsto na lei 6.766/1979 é extrajudicial –, é eficaz a alternativa do praceamento judicial, especialmente em um contexto onde o sistema Judiciário já enfrenta sobrecarga? Não!!
Sendo assim, sugere-se que o dispositivo legal receba alteração a fim de excluir a possibilidade de leilão judicial, para que todas as exigências do procedimento extrajudicial sejam atendidas desde o início.
Paralelamente, a questão do critério da avaliação do imóvel e da atualização da dívida também é essencial no rito da lei 9.514/1997, porque deve ser eleito pelas partes à época da celebração do contrato, nos termos do art. 24 da lei 9.514/1997, sob pena de nulidade. Tal valor deverá ser comparado com o valor venal do imóvel para fins de recolhimento de ITBI quando da consolidação de propriedade, aplicando-se o valor superior.
Indo além, caso o lote tenha recebido benfeitorias – e aqui uma observação técnica, a expressão correta deveria ter sido ‘acessão’-, o valor do imóvel previsto em contrato estaria defasado porque tais acessões/benfeitorias não existiam à época a assinatura do contrato, demandando, por exemplo, durante a constituição em mora, (i) média entre avaliações realizadas por terceiros ou (ii) aplicação de índice de atualização do valor de avaliação, o que poderia ser facilmente anulado por qualquer motivo, já que não existe procedimento legal estabelecido para isso. Dessa forma, esse é outro ponto específico da lei 6.766/1979 a demandar a atenção do legislador.
As situações práticas mencionadas anteriormente representam apenas algumas das inúmeras questões que necessitam de uma regulamentação mais clara para garantir a eficácia da lei e prevenir nulidades no futuro.
Conclusão
Concluindo, portanto, a evolução da lei 6.766/79 foi progressiva, mas as questões aqui expostas revelam que ainda há uma grande jornada a ser trilhada. Que não falte inspiração, transpiração e muito trabalho aos Poderes Executivo e Legislativo, para promover adequações nas políticas públicas e na legislação, e ao Poder Judiciário, para proferir decisões mais justas, em prol de uma sociedade dinâmica, que carece de moradia digna, de urbanização eficaz, de legislações e normatizações que permitam licenciamentos urbanísticos e ambientais mais ágeis, com menor burocracia, sem prejuízo da tão sonhada segurança jurídica. Que tais propósitos possam nortear os legisladores, gestores e desenvolvedores, impulsionando a valorização humana e funcional das cidades.
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1 BRASIL. Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 20 dez. 1979.
2 BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 11 jul. 2001.
3 § 6º, art. 18, Lei 6.766/79: Na hipótese de o loteador ser companhia aberta, as certidões referidas na alínea c do inciso III e nas alíneas a, b e d do inciso IV do caput deste artigo poderão ser substituídas por exibição das informações trimestrais e demonstrações financeiras anuais constantes do sítio eletrônico da Comissão de Valores Mobiliários.
4 LEITE, Gisele. Manual prático do parcelamento do solo. Leme, SP: B.H. editora, 2024.
5 NADEU, Kelly Durazzo. Fato gerador e base de cálculo de IPTU nos loteamentos. In: CYRINO, Rodrigo Reis e outros (org.). Direito Notarial e Registral: temas contemporâneos. Curitiba: Ithala, 2022. p. 246-247.
6 AMADEI, Vicente de Abreu. Urbanismo realista. Campinas: Milennium, 2006.
7 Art. 34 da Lei 6.766/1979. Em qualquer caso de rescisão por inadimplemento do adquirente, as benfeitorias necessárias ou úteis por ele levadas a efeito no imóvel deverão ser indenizadas, sendo de nenhum efeito qualquer disposição contratual em contrário. § 1º Não serão indenizadas as benfeitorias feitas em desconformidade com o contrato ou com a lei. 2º No prazo de 60 (sessenta) dias, contado da constituição em mora, fica o loteador, na hipótese do caput deste artigo, obrigado a alienar o imóvel mediante leilão judicial ou extrajudicial, nos termos da Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997.