Nas últimas semanas, a Presidência da República sancionou, com vetos parciais, a lei 15.190/25, que institui parâmetros e regulamentos gerais para o procedimento de licenciamento ambiental.
Dentre os vetos presidenciais está o artigo que dispunha sobre a responsabilidade das instituições financeiras na concessão de crédito. Na redação original, previa-se que, caso a instituição demandasse a apresentação de licenças ambientais devidas na hipótese, não possuiria responsabilidade por eventuais danos ambientais decorrentes atividade ou do empreendimento licenciado a terceiros diretamente envolvidos.
A responsabilidade das instituições somente subsistiria no caso de não serem exigidas as licenças devidas, situação em que responderiam “na medida e proporção de sua contribuição, por eventuais danos ambientais decorrentes da execução da atividade ou do empreendimento”.
Em seus parágrafos, o artigo que tratava dessa espécie de responsabilização também destacava que as instituições, no exercício de suas funções legais e regulamentares, não possuiriam o dever fiscalizatório da regularidade ambiental de seus clientes. Isso significa que o papel se restringiria à verificação de existência das licenças ambientais, não competindo aos entes financiadores a fiscalização do cumprimento de exigências ambientais.
Tais disposições significariam o fim de uma discussão que há muito assola o Judiciário e ocupa espaço de dissertações acadêmicas: o limite da responsabilidade de instituições financeiras na função de concedente de crédito.
A responsabilidade ambiental, da forma como instituída na Política Nacional do Meio Ambiente, lei 9.638/1981, doravante PNMA, enseja uma série de debates e, com as modificações inseridas pelo PL do licenciamento, seus contornos ganham importante destaque.
Partindo do princípio do poluidor-pagador, o §1º do art. 14 da PNMA dispõe que o poluidor será obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, independentemente da existência de culpa, desde que demonstrado o nexo causal com a atividade exercida. Trata-se de hipótese de responsabilidade objetiva.
Notadamente com relação às instituições concedentes de crédito, muito se perquire a respeito de sua responsabilidade por danos causados por projetos que tenham recebido financiamento dessas entidades.
Nas palavras de Paulo Afonso Machado, o dinheiro que financia determinado projeto está estritamente conectado com seus objetivos, devendo ser verificada a sua finalidade, não podendo figurar como instrumento de apoio à degradação ambiental.
O dinheiro que financia a produção e o consumo fica atrelado à moralidade e à legalidade dessa produção e desse consumo. A destinação do dinheiro não é, evidentemente, neutra ou destituída de coloração ética. Nem o dinheiro privado nem o dinheiro público podem financiar o crime, em qualquer de suas feições, e, portanto, não podem financiar a poluição e a degradação da natureza.
Com vistas à regulamentação socioambiental, foram intentadas algumas iniciativas, como a instauração da resolução 4.327/14, do Conselho Monetário Nacional, órgão máximo do Sistema Financeiro Nacional. Tal resolução dispunha sobre as diretrizes que devem ser observadas no estabelecimento e na implementação da Política de Responsabilidade Socioambiental pelas instituições financeiras, e foi revogada pela resolução 4.945/22, que amplia o escopo da responsabilidade e passa a prever também o aspecto climático.
A PRSAC - Política de Responsabilidade Social, Ambiental e Climática consiste, em seu cerne, no conjunto de princípios e diretrizes - de natureza social, ambiental e climática - a ser observado pela instituição na condução dos seus negócios, das suas atividades e dos seus processos, bem como na sua relação com as partes interessadas.
Com base nesses princípios e diretrizes, as instituições financeiras adotaram uma série de condutas no sentido de prever e mitigar danos ao meio ambiente, como forma de direcionar sua governança.
Na mesma linha da busca por parâmetros socioambientais a serem seguidos e observados pelas instituições financeiras, as entidades aderiram, voluntariamente, aos “Princípios do Equador”, que constituem um compromisso internacional, criado em 2003, com o objetivo de estabelecer orientadores de segurança contra riscos e impactos ambientais, nas hipóteses de financiamento de projetos industriais ou de infraestrutura de grande porte.
Para fins de efetivação desses princípios, as instituições financeiras se comprometem a, a partir de um processo de avaliação e diligência interno, categorizar um projeto, tendo em vista a amplitude dos riscos e impactos socioambientais. Para tanto, a entidade deve exigir todos os documentos socioambientais cabíveis - como licenças - a fim de não apenas monitorar os riscos, mas analisar as medidas mitigadoras adotadas pelo cliente.
É na etapa da avaliação socioambiental, vista como segundo princípio, que a instituição demanda a entrega de uma “due dilligence” socioambiental. De posse dos documentos, deve-se avaliar a conformidade do projeto com as leis, regulamentações e licenças respectivas.
A depender da espécie do empreendimento, a instituição deve ainda solicitar que o cliente desenvolva ou mantenha um Sistema de Gestão Socioambiental, tratando das questões elaboradas nas etapas anteriores e verificando a conformidade do empreendimento.
Indo mais além, em razão da natureza do projeto, a instituição deve prever que o cliente estabeleça e mantenha mecanismos de processo contínuo de adequação, podendo, até mesmo, realizar análises independentes dos processos de avaliação e do Sistema de Gestão Socioambiental.
Como se vê, trata-se de normas principiológicas que demandam uma postura ativa da instituição financeira, com o objetivo de prevenir e mitigar danos socioambientais, indo além da mera análise documental, propondo uma atividade de parceria entre a entidade e os clientes, com fins de estabelecer e manter políticas protetivas adequadas e eficazes.
Particularmente quanto às financiadoras governamentais, a PNMA deixa clara a responsabilidade em exigir não apenas o licenciamento, como o cumprimento dos requisitos e padrões expedidos pelo CONAMA, em seu art. 12, em que se lê:
Art 12 - As entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA.
Parágrafo único - As entidades e órgãos referidos no " caput " deste artigo deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos destinados ao controle de degradação ambiental e à melhoria da qualidade do meio ambiente.
Há notícia, contudo, na jurisprudência, de condenação de instituições financeiras apenas na hipótese de, tendo ciência das infrações cometidas pelo ente financiado, continuarem fornecendo crédito. A título de exemplificação, confira-se decisão de lavra do egrégio TRF da 1ª região:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRETENDIDA INDENIZAÇÃO POR DANOS AMBIENTAIS EM PROPRIEDADE PRIVADA NA AÇÃO PRINCIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO DNPM, IBAMA, ESTADO DE MINAS GERAIS (COPAM), FEAM, IGAM E BNDES. O ESTADO RESPONDE CIVILMENTE POR ATO OMISSIVO DO QUAL RESULTE LESÃO AMBIENTAL EM PROPRIEDADE DE TERCEIRO.
1. As entidades de direito público responsáveis pela vigilância, controle e fiscalização da atividade mineradora, juntamente com a empresa extrativista, possuem legitimidade para responder como sujeitos passivos em ação de reparação por danos ambientais que se alega sofridos por particular em sua fazenda, os quais causaram crateras (dolinas) e a morte de animais, por contaminação da água.
6. Quanto ao BNDES, o simples fato de ser ele a instituição financeira incumbida de financiar a atividade mineradora da CMM, em princípio, por si só, não o legitima para figurar no pólo passivo da demanda. Todavia, se vier a ficar comprovado, no curso da ação ordinária, que a referida empresa pública, mesmo ciente da ocorrência dos danos ambientais que se mostram sérios e graves e que refletem significativa degradação do meio ambiente, ou ciente do início da ocorrência deles, houver liberado parcelas intermediárias ou finais dos recursos para o projeto de exploração minerária da dita empresa, aí, sim, caber-lhe-á responder solidariamente com as demais entidades-rés pelos danos ocasionados no imóvel de que se trata, por força da norma inscrita no art. 225, caput, § 1º, e respectivos incisos, notadamente os incisos IV, V e VII, da lei maior. 7. Agravo de instrumento provido.
(AG 0042027-62.2002.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS, TRF1 - 5ª TURMA, DJ 19/12/2003 PAG 185.)
Nesse mesmo sentido também entendeu o TRF 2ª região, instado a se manifestar em situação em que envolvido, novamente, o BNDES:
PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. INexistência de OBSCURIDADE. BENS HIPOTECADOS EM GARANTIA DE CONTRATO DE FINANCIAMENTO. MANUTENÇÃO DOS BENS. RESPONSABILIDADE DA PARTE DEVEDORA/EXECUTADA. I. Inicialmente, tenho por inadmissíveis os Embargos Declaratórios que ataquem decisão monocrática do Relator, aderindo a entendimento já consagrado pelo Eg. Supremo Tribunal Federal.II. Sustenta a Parte Agravante a ocorrência de obscuridade no julgado, uma vez que a decisão recorrida não teria se manifestado no tocante à necessidade de proteção à integridade das embarcações e do risco ambiental por falta de capacidade financeira da Agravante para a conservação dos bens.III. No caso concreto, a Parte Agravante visa compelir o BNDES a, liminarmente, adjudicar as embarcações FROTABELÈM e FROTAMANAUS, que foram hipotecadas em virtude de contrato de financiamento firmado entre as partes.IV. Malgrado as referidas embarcações tenham sido dadas em garantia ao crédito objeto da execução, não há no nosso ordenamento jurídico nenhuma norma que legitime o executado a compelir o exequente a adjudicar compulsoriamente um bem hipotecado.V. No que tange à específica alegação de risco ambiental, esta não é suficiente para alterar o entendimento acima exposto, eis que a responsabilidade pela manutenção dos bens hipotecados é da empresa agravante, assim como dos eventuais danos ambientais por ventura causados, fruto de sua deterioração, não podendo ser carreada a culpa ao BNDES. VI. Embargos de Declaração da Parte Agravante recebidos como Agravo Interno improvidos.
(AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 226826 2013.02.01.003564-5. NUM_CNJ: 0003564-38.2013.4.02.0000, desembargador federal NOBRE MATTA - 7ª TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R - Data: 22/8/2013.)
As decisões fixam, como parâmetro de responsabilização, a ausência do dever de zelo e cuidado, consubstanciado na continuidade do financiamento de empreendimentos e atividades sabidamente causadores de danos ao meio ambiente - ainda que a financiadora seja governamental.
Doutra banda, visto como leading case - muito embora não o seja, no sentido técnico da expressão -, o REsp 1.071.741/SP forneceu decisão utilizada muitas vezes por aqueles que defendem uma espécie de responsabilidade indireta da instituição financeira, com base nos seguintes excertos:
4. Qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, no Direito brasileiro a responsabilidade civil pelo dano ambiental é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura, e do favor debilis, este último a legitimar uma série de técnicas de facilitação do acesso à Justiça, entre as quais se inclui a inversão do ônus da prova em favor da vítima ambiental. Precedentes do STJ.
(...)
11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, é amplíssimo, confundindo-se, por expressa disposição legal, com o de degradador da qualidade ambiental, isto é, toda e qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental (art. 3º, IV, da lei 6.938/1981, grifo adicionado).
12. Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem.
Inescapável a insegurança jurídica em que inserida a hipótese de responsabilização civil dos entes financiadores, em matéria ambiental. Há que se configurar subjetividade na conduta?
No âmbito da responsabilidade administrativa, em matéria ambiental a 1ª Seção do STJ consolidou o entendimento de que seria subjetiva, exigindo-se a demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano. Na oportunidade, a Corte anulou auto de infração contra a companhia de petróleo Ipiranga, lavrado em razão do derramamento de óleo diesel na Baía de Guanabara, em acidente de 2005.
A Corte entendeu que não havia sido demonstrada a contribuição da conduta da empresa para a ocorrência do acidente, tendo o relator, ministro Mauro Campbell Marques, destacado que, em casos semelhantes, já se havia decidido pela natureza subjetiva dessa espécie de responsabilização (como, por exemplo, o REsp 1.251.697).
Em outra ocasião, cuidando da responsabilidade administrativa, o STJ pontuou a lógica diferenciada com relação à responsabilização civil, que seria objetiva:
AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA. PLATAFORMA DE PRODUÇÃO E ESCOAMENTO DE PETRÓLEO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. INFRINGÊNCIA AOS ARTS. 70 E 72, § 3º, DA LEI 9.605/1998. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL RECONHECIDA, PELO ACÓRDÃO RECORRIDO. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. INFRINGÊNCIA AOS ARTS. 8º E 9º DO DECRETO 20.910/1932, AO ART. 202 DO CC, BEM COMO AOS ARTS. 21, § 3º, DO DECRETO 6.514/08; 6º, 60 E 74 DA LEI 9.650/98 E 2º DA LEI 9.784/99. TESE RECURSAL NÃO PREQUESTIONADA. SÚMULA 211/STJ. MULTA ADMINISTRATIVA. RAZÕES DISSOCIADAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 284 E 283/STF. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
V. O STJ, no julgamento do EREsp 1.318.051/51 (rel. ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 12/6/2019) passou a entender que a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), devendo obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida, pelo alegado transgressor, com demonstração do elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.
(AgInt no AREsp 2.292.437/ES, relatora ministra Assusete Magalhães, 2ª turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 20/12/2023.)
Diante de tal celeuma jurídica, decerto que a previsão legislativa tinha como objetivo garantir maior segurança jurídica aos jurisdicionados, consolidando o que a jurisprudência já havia pontuado, isto é, que não há dever fiscalizatório, subsistindo, no entanto, a obrigatoriedade de se exigir as licenças ambientais cabíveis, sob pena de responsabilização subsidiária.
O veto presidencial, no entanto, não parece afastar-se em demasia do intento do legislador. No projeto substitutivo enviado em caráter de urgência constitucional (PL 3834/25), inserem-se os seguintes dispositivos:
Art. 58-A. Para o financiamento de empreendimentos ou atividades sujeitos a licenciamento ambiental as instituições supervisionadas pelo Banco Central do Brasil deverão exigir, em cada fase do licenciamento, as licenças ambientais cabíveis e válidas.
§ 1º As instituições de que trata o caput não possuem dever fiscalizatório da regularidade ambiental do empreendimento ou da atividade licenciada.
§ 2º As instituições de que trata o caput não serão responsabilizadas por eventuais danos ambientais decorrentes da execução dos empreendimentos ou das atividades licenciadas, exceto se descumpridas as determinações previstas neste artigo, situação em que incidirá a responsabilização solidária, na medida e na proporção de sua contribuição para o financiamento.
A despeito de inovar, prevendo a responsabilização solidária, e não subsidiária, as condições permanecem e vão além: deixa-se estreme de dúvidas que a instituição financiadora não possui dever fiscalizatório dos empreendimentos ou atividades financiados.
Vistas sob esse aspecto, as iniciativas legais têm o desiderato de consolidar o entendimento há muito esposado pela jurisprudência, reforçando a segurança jurídica às entidades financiadoras de projetos que causem ou possam causar impactos ambientais.
De par com o ímpeto desenvolvimentista, a fixação de responsabilidade apenas em casos específicos, como naqueles em que não exigidas as licenças ambientais cabíveis, é um importante passo na proteção ao meio ambiente, calcada em parâmetros objetivos e claros a serem adotados pelos jurisdicionados, independentemente de sua natureza.
_______
Referências
https://www.gov.br/mma/pt-br/noticias/pl-do-licenciamento-com-vetos-governo-garante-protecao-ambiental-e-seguranca-juridica
STJ - REsp n. 1.071.741/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/3/2009, DJe de 16/12/2010;
DI LASCIO, Rafael Santos Abreu. Responsabilidade ambiental das instituições financeiras. Orientador: Rodrigo Brandão Lex. 2016. Monografia. 50 páginas. Pontifícia Universidade Católica (PUC), São Paulo. Acesso em: agosto de 2025.
SANTOS, Luis Gustavo dos. Responsabilidade civil ambiental das instituições financeiras pelo dano ambiental. Orientadora: Maria Cláudia da Silva Antunes de Souza. 2014. Dissertação. 79 páginas. Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI), Itajaí (SC). Acesso em: agosto de 2025.
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2025/08/08/publicada-lei-do-licenciamento-ambiental-com-63-vetos
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2025/lei-15190-8-agosto-2025-797833-norma-pl.html
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1208128&filename=PL%206908/2013
https://www.caixa.gov.br/Downloads/sustentabilidade/Resumo-ao-Empreendedor-PrincIpios-do-Equador.pdf
https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2014/pdf/res_4327_v1_o.pdf
SIQUEIRA, Patrícia Giorgetti Lamanna de. Responsabilidade civil ambiental das instituições financeiras no exercício exclusivo da função de concedentes de crédito. Orientador: Rodrigo Fernandes Rebouças. 2017. Monografia. 41 páginas. Insper, São Paulo (SP). Acesso em: agosto de 2025.
SAMPAIO, Rômulo S. R. Fundamentos da responsabilidade socioambientais das instituições financeiras. 2ª edição. Editora Revista dos Tribunais, 2020.
https://www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/noticias/2025/08/pl-do-licenciamento-com-vetos-governo-garante-protecao-ambiental-e-seguranca-juridica/pl-do-licenciamento.pdf/@@download/file
TRF-1 - AG: 36329 MG 2002.01.00.036329-1, Relator: Desembargador Federal Fagundes de Deus. Julgamento: 15/12/2003, 5ª Turma, Publicação: 19/12/2003;
EREsp nº 1318051/RJ012/0070152-3)