No dia 10/12/24, o Conselho Nacional de Justiça editou o provimento 188 que dispõe sobre a nova CNIB - Central Nacional de Indisponibilidade de Bens 2.0, destinada ao cadastramento de ordens de indisponibilidade de bens específicos ou do patrimônio indistinto, bem como das ordens para cancelamento de indisponibilidade.
A normativa tem efeito em âmbito nacional e altera o Código Nacional de Normas (provimento 149/23), trazendo inovações no trato dos negócios imobiliários.
A alteração revoga o provimento 39 de 25/7/14 e poder-se-ia aperfeiçoar o cadastramento das ordens de indisponibilidade, entretanto, na forma como foi editado traz insegurança ao mercado imobiliário e à atividade comercial imobiliária em massa.
A Constituição da República Federativa do Brasil, reservou à União, com exclusividade, a competência para legislar sobre registros públicos, cujo comando está insculpido no art. 22, XXV da Carta Magna. Com essa reserva, fica determinado que qualquer norma relativa a registros públicos, incluindo o de imóveis, portanto, somente pode ser de iniciativa de membro do Congresso Nacional ou do presidente da República. Veja-se que a competência para legislar é exclusiva à União.
O CNJ fundamenta a edição de suas normativas no poder de fiscalização e de normatização do Poder Judiciário em relação aos atos praticados por seus órgãos, regramento contido no art. 103- B, § 4º, I, II e III, da CF/88. Pela mesma EC 45 de 30/12/04, constituiu-se atribuição da Corregedoria Nacional de Justiça a expedição de provimentos e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos serviços notariais e de registro, com diretriz específica no art. 8º, X, do Regimento Interno do CNJ.
Ocorre que a novel alteração normativa altera significativamente dois princípios basilares do Direito Registral Imobiliário, quais seja, o da prioridade e o da concentração, com intercorrências diretas ao princípio da publicidade.
Na lição de Carlos Roberto Gonçalves:
“Para proporcionar maior segurança aos negócios imobiliários, criou o legislador um sistema de registros públicos, informado por diversos princípios que garantem a sua eficácia. O primeiro desses princípios é o da publicidade. O registro confere publicidade às transações imobiliárias, valendo contra terceiros. Qualquer pessoa poderá requerer certidão de registro sem informar ao oficial ou ao funcionário o motivo ou o interesse do pedido (LRP, art. 17)” (Direito das Coisas, Ed. Saraiva, São Paulo, 1997, p. 90). (grifei)
O que ocorre é que o provimento 188 do CNJ, dispõe o § 3º do art. 320, I – que altera o Código Nacional de Normas – legisla o seguinte:
"A superveniência de ordem de indisponibilidade impede o registro de títulos, ainda que anteriormente prenotados, salvo exista na ordem judicial previsão em contrário". (grifei)
A concentração dos atos na matrícula tem como fundamento jurídico os dispositivos contidos nos arts. 54 a 58 da lei 13.097/15. O art. 54 regra especificamente o instituto, trazendo segurança aos adquirentes de boa-fé pela inoponibilidade de atos não constantes da matrícula imobiliária.
O comando contido no art. 54 busca a dinamização da atividade comercial imobiliária, sujeitando os direitos reais à publicização mediante registro ou averbação na matrícula do imóvel. O art. 1.227 do Código Civil Brasileiro dispõe que os imóveis constituídos ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com o registro dos referidos títulos translativos, no competente Cartório de Registro de Imóveis.
Assim, tem preferência ou prioridade de direito aquele que primeiro alcança o fólio real, seja credor ou adquirente. Os demais comandos contidos no art. 54 e seus parágrafos tratam sobre eventual conflito de interesses entre credores do alienante e o próprio adquirente.
O professor Olivar Vitale, em sua obra Curso de Direito Imobiliário Brasileiro (2. ed. São Paulo: Tomson Reuters Brasil, 2022, p.199), relata sobre a simplificação da atividade comercial imobiliária pela análise precípua da certidão atualizada da matrícula extraída do fólio real:
“Em apertada síntese, o novo ordenamento jurídico afastou a necessidade da análise numerosa de certidões e documentos, ancorada na interpretação do regramento contido principalmente no Código Civil de 1916 e do Código de Processo Civil de 1973, visando à demonstração da boa-fé pelo adquirente para delimitar essa comprovação ao exame da certidão atualizada da matrícula, e ostentou a inovação jurídica para legitimar a alteração do viés de proteção do credor ao adquirente de boa-fé. Acerca disso é importante mencionar a nova redação do art. 54 da lei 13.097/15 dada pela lei 14.382/22, que visa reforçar o conforto do adquirente de boa-fé pelo simples exame da matrícula do imóvel.” (grifei)
Existem discussões doutrinárias sobre se a concentração matricial se trata de princípio registral ou tão somente regramento legal. Segundo critérios de solução de conflitos legislativos, a lei 13.097/15 - concentração de atos - após sua ratificação pela lei 14.382/22, que instituiu o SERP - Sistema Eletrônico dos Registros Públicos, verifica-se a existência de critérios de especialidade e hierarquia em relação ao comando normativo do CNJ.
O jurista e filósofo austríaco Hans Kelsen – tido como um dos nomes mais importantes do Direito moderno – em sua obra “Teoria Pura do Direito”, leciona que o Estado deve ser o único e principal detentor do poder de elaborar leis, sendo que essas legislações devem seguir uma hierarquia: as normas gerais derivam das normas específicas.
Como poderia o regramento contido em uma normativa emanada pelo CNJ arrebatar o princípio da concentração, trazendo uma exceção à prioridade do protocolo registral? As normas contidas no Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça - Foro Extrajudicial (o prov. 188/24 o altera), que se destina a regulamenta os serviços notariais e de registro seria oponível a terceiros ou somente aos notários e registradores?
O CNJ, por diversos provimentos e resoluções, ultimamente, vem inferindo na atividade notarial e registral trazendo regramentos e normas, muitas vezes, contrárias à legislação, veja-se a recém autorização para a lavratura de inventários e divórcios extrajudiciais com a participação de menores e/ou incapazes, o que é defeso no Código de Processo Civil Brasileiro. Entretanto, tais modificações não alteram princípios e trazem benefícios aos usuários, tanto quanto à opção pela celeridade notarial, quanto pela economia nos custos de tramitação, que em muitos Estados é maior quando tramitam pelo Judiciário que os emolumentos se processados pelos cartórios.
O princípio da prioridade impõe que os títulos submetidos ao registro imobiliário tomarão, no livro 1 (protocolo), um número de ordem que obedecerá rigorosa sequência de apresentação, e este número determina a preferência dos direitos objeto da qualificação registral.
O Art. 320-F do Código Nacional de Normas, incluído pelo provimento 188, regra que a consulta ao banco de dados da CNIB será obrigatória para todos os notários e registradores de imóveis, no desempenho de suas atividades, bem como para a prática dos atos de ofício, nos termos da lei e das normas regulamentares, devendo o resultado da consulta ser consignado no ato notarial. A regra contida neste artigo se contradiz com o que denominamos de princípio do arrebatamento, insculpido no § 3º do art. 320, I, ora, se o notário consultar a CNIB antes da lavratura do ato notarial, consignando o seu resultado negativo, nada impedirá de que uma ordem de indisponibilidade superveniente arrebata os princípios concentração e da prioridade, alcançando a publicidade real antes do título em tramitação de registro, tornando o negócio imobiliário eivado de incertezas e de insídia ao adquirente. O registro efetivo da propriedade será um evento de celebração e festividade.
Não se trata, aqui, de incentivo de fraude à execução – conflito legal previsto no inciso IV, do art. 792, do CPC – mas à garantia de higidez do negócio imobiliário ao adquirente. A regência contida no § 3º do art. 320, I do CNN/CNJ traz insegurança ao adquirente privilegiando o credor que, eventualmente, foi indiligente ou desidioso quanto a publicização de suas pretensões creditícias.
Necessário, lembrar, contudo, que o STJ sumulou sob número 375, o entendimento jurisprudencial, de que para se possa reconhecer a fraude à execução, dependerá do registro da constrição sobre o bem alienado ou da prova de má-fé do terceiro adquirente.
O mercado imobiliário desempenha um papel crucial no crescimento econômico e social de um país, veja-se a crise e bolha imobiliária nos Estados Unidos em 2008 que, por motivos outros, retratou uma das piores crises financeiras da história recente.
Em nada adianta a consulta antecipada à CNIB vez que o parágrafo único do art. 320-F do CNN normatiza que a existência de ordem de indisponibilidade não impede a lavratura de escritura pública, mas obriga que as partes sejam cientificadas, cientificação esta que pode sofrer mutação imediata e on-line.
Diante desses raciocínios, na eventual permanência da inteligência do contido no provimento 188 do CNJ – ainda sob vacatio legis até 10/1/25 – logo, pendente de eficácia até então, para a higidez do negócio imobiliário e da correta instrução notarial, imperativa a volta da apresentação das certidões pessoais em nome e cadastro dos alienantes, já que a indisponibilidade de bens terá o condão arrebatar a concentração e a prioridade registral.