Dinâmica Constitucional

O Congresso Nacional não se cansa de demonstrar que o seu norte não converge com os interesses da população. Aprovar, por meio de manobras regimentais de caráter duvidoso, sem o mínimo debate, um fundo eleitoral de R$ 5,7 bilhões, em um país com tantas carências como o Brasil, traduz-se em atitude difícil de ser avaliada, ao menos com vocabulário adequado. Em períodos normais, a medida já poderia ser descrita como algo totalmente inapropriado e contrário aos interesses nacionais. Já em época de dura recessão econômica, no curso de uma crise humanitária sem precedentes por força da pandemia, representa verdadeira desfaçatez. Em apertada síntese, o fundo eleitoral, cujo nome oficial é Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), é uma verba irrigada em sua integralidade com recursos públicos, voltada a financiar as campanhas eleitorais dos candidatos nos anos de eleições. Difere do chamado fundo partidário (Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos), que é outra verba pública, que também pode ser voltada ao financiamento das campanhas eleitorais, mas cuja finalidade principal é custear as chamadas despesas rotineiras das legendas, sobretudo as que surgem nos anos em que não ocorrem eleições.1 Neste contexto, apesar de as notícias terem divulgado o valor de R$ 5,7 bilhões a título de fundo eleitoral, a verba a ser bancada pelos contribuintes é, em verdade, maior, haja vista que também há previsão de R$ 1 bilhão destinado ao fundo partidário. Ou seja, pela vontade inicial do Congresso Nacional a população brasileira seria obrigada, no ano de 2022, a entregar aos partidos políticos a cifra de R$ 6,7 bilhões, o que representa, aproximadamente, 0,09% do PIB.2 Para efeitos de comparação, para as eleições gerais de 2018 o montante apenas do fundo eleitoral foi estimado em R$ 1.716.209.431,00.3 Já nas eleições municipais de 2020, em R$ 2.034.954.823,96.4 Comparando o que foi gasto nas últimas eleições presidenciais de 2020, o valor aprovado pelo Congresso Nacional supera em mais de 300% aquele valor. A questão que se coloca é: como a representação política pode se distanciar tanto da realidade nacional? A resposta passa por considerações de naturezas diversas, inclusive sociológicas. Contudo, uma merece destaque: a debilidade do sistema eleitoral brasileiro. Vários argumentos corroboram essa tese. O Brasil adota o chamado bicameralismo, por meio do qual as duas Casas Legislativas que compõem o Congresso Nacional detêm basicamente as mesmas prerrogativas no processo legislativo. Como regra geral, a vontade de um órgão depende da concordância do outro. O Senado Federal é composto por 81 senadores eleitos pelo sistema majoritário, na lógica de três por Estado-membro. O número é, por certo, exagerado. Não há motivos plausíveis para que cada Estado - inclusive do Distrito Federal - elejam 3 senadores. Além de argumentos relativos à desproporção na representação do Estados, uma grande deformação emerge do mandato de 8 anos para cada senador, com esdrúxulas regras de suplência. Permanecer 8 anos em um cargo eletivo gera um considerável distanciamento com o eleitorado, que tende a se traduzir em sentimento de indiferença e acomodação. O quadro se agrava quando um(a) senador(a) eleito(a) abandona o cargo no curso do mandato pelos mais variados motivos e, pelas regras eleitorais vigentes, assume o(a) suplente, sem que tenha tido um único voto popular. Na dúvida, se pergunte: você conhece os suplentes dos senadores eleitos pelo seu Estado? Na Câmara dos Deputados os 513 integrantes são eleitos pelo sistema eleitoral proporcional. Significa que os candidatos devem disputar os votos em uma amplíssima base eleitoral, de modo que todos os eleitores do Estado podem votar em qualquer candidato. Esse modelo contribui, em larga escala, para afastar o representante dos representados. Em outras palavras, não gera um vínculo na representação política, não cria uma espécie de "júri", que possa responsabilizar aqueles que no curso do mandato político não se comportam à altura daquilo que é esperado pela população. No instante em que centenas de candidatos à Câmara dos Deputados pedem o nosso voto, fica impossível saber o que cada um deles pensa acerca dos temas mais relevantes para as nossas vidas. O resultado é que, na maioria dos casos, elegemos pessoas sem termos a exata noção do que pensam, do que já fizeram ou do que pretendem fazer. O sistema, portanto, age para nos distanciar de quem nos representa. Esse distanciamento afasta uma atitude de cobrança incisiva dos representantes por parte dos representados, algo que é fundamental em uma democracia que pretenda produzir bons frutos. Como diz um adágio popular, uma coisa ruim puxa outra. Ao contribuir para o distanciamento na representação política, o sistema eleitoral brasileiro transmite à população a equivocada e prejudicial ideia de que os Deputados Federais e Senadores detêm um papel secundário na condução da política nacional, pois os olhos acabam se voltando, quase que exclusivamente, para os chefes do Poder Executivo. Ledo engano! As decisões mais relevantes para as nossas vidas, que decorrem da construção e da aprovação das reformas estruturantes no país, não dependem do Presidente da República - em que pese ele possa atrapalhar ou facilitar a sua tramitação. Elas dependem, em última análise, das costuras políticas realizadas no seio do Poder Legislativo. A Constituição Federal de 1988 entregou enorme prerrogativa de decisão ao Congresso Nacional. Entretanto, formalizou um sistema eleitoral arcaico, que em nada contribui para a seleção de bons candidatos. Priorizou o poder econômico, favorecendo a reeleição das lideranças políticas que dominam as máquinas partidárias, já que inseriu a disputa no curso de campanhas eleitorais caríssimas, marcadas pela eleição proporcional em amplas circunscrições territoriais. Além disso, o sistema eleitoral impede que a população abrevie o mandato dos parlamentares que se comportam contrariamente aos interesses do eleitor. Não há, no nosso sistema, a figura do recall, típica dos sistemas eleitorais distritais puros. Todos esses fatores colaboram para que comportamentos absolutamente inapropriados sejam tomados de forma impune. A desfaçatez da aprovação do fundão eleitoral e R$ 5,7 bilhões é apenas uma dessas facetas. Todas essas considerações devem servir de alerta para que o eleitorado, independentemente de suas predileções ideológicas, se engaje para a adoção de um sistema eleitoral que seja mais efetivo para responsabilizar os representantes que viram as costas para as necessidades básicas da população. Não podemos mais aceitar calados a surrada desculpa de que a democracia não tem preço, de modo que o financiamento dos partidos deve ser proporcional às dimensões continentais do país. Esse discurso não quer, em verdade, proteger a democracia. Ele quer, de fato, eternizar castas no poder além de tornar a criação de partidos um negócio de baixíssimo risco e lucros fabulosos. Todos sabemos, e bem, que esses montantes indecentes não visam a proteger a democracia. Visam, de fato, a manter a influência das lideranças já consolidadas no jogo político, abrindo as portas para sua eterna reeleição. Um dos grandes equívocos das propostas de reforma política que volta e meia são cogitadas é que elas não são pensadas em conjunto com as regras de financiamento dos partidos. De forma inversa, costuma-se primeiro discutir o financiamento e, em um segundo momento, o sistema eleitoral. A lógica deveria ser inversa: qual é o sistema eleitoral mais eficiente e como ele pode e deve ser financiado? De certa forma, a decisão do STF que no ano de 2015 proibiu o financiamento empresarial das campanhas eleitorais corrigiu algumas deformidades relevantes, mas, ao mesmo tempo, criou outros problemas. Isso porque, ao cortar a principal fonte de financiamento dos partidos, mantendo as bases de campanhas caríssimas, abriu caminho para que o bolso do contribuinte tivesse que, sozinho, pagar a bolada. Isso porque nada foi feito para tornar as campanhas menos dispendiosas. O mais correto teria sido evitar a proibição das doações empresariais em todas as hipóteses e, no seu lugar, fixar critérios objetivos e rigorosos para a sua realização. Afinal de contas, o que a Constituição efetivamente almeja - e com razão - é a proteção da legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico. Se as doações empresariais forem mantidas dentro de limites razoáveis, o ideal constitucional seria respeitado. Assim, a melhor decisão teria sido aquela que, além de fixar limites, também impusesse duras penas para a prática do chamado caixa dois, além da proibição de empresas doarem para mais do que um candidato, o que obrigaria os doadores a deixarem claro os projetos políticos que apoiam, agregando transparência ao processo. Esse deveria ter sido o apelo ao Legislador ou, quem sabe, as bases para uma declaração parcial de inconstitucionalidade, sem pronúncia de nulidade, ou até mesmo uma afirmação de inconstitucionalidade circunstancial. Deixando o tecnicismo de lado, o que se viu foi que, a despeito da boa intenção de se proteger a legitimidade do pleito contra o abuso de poder econômico de grandes corporações empresariais, ficamos reféns de igual abuso, só que agora por outro lado: das próprias lideranças partidárias que ditam as regras do jogo político. Urge, portando, que a população tome lado a favor de uma reforma política que esteja ao alcance de diminuir essas mazelas, a começar, por exemplo, pela adoção de um sistema eleitoral distrital puro, com possibilidade de recall, ao mesmo tempo que se reveja a sistemática de eleição e mandato dos Senadores. O dilema é que, a partir do momento em que aqueles que têm o poder de decidir as regras do jogo também podem escolher quanto querem pagar por elas, o cenário tende a ser caótico. __________ 1 Detalhes aqui. 2 Disponível aqui. 3 Disponível aqui. 4 Disponível aqui.

Este espaço tem sido utilizado para demonstrar que crises frequentes não ocorrem por acaso, mas sim pela opção por modelos inapropriados à realidade nacional. Quem se alinha a essa percepção tende a entender que a ocorrência de graves problemas de governança depende menos das pessoas e mais da má-configuração das instituições centrais do país, perpetuada por decisões constitucionais equivocadas. É bem verdade que quando pessoas despreparadas ou mal-intencionadas ocupam o poder, as coisas podem piorar. Entretanto, também é correto o fato de que instituições ruins colaboram para que as pessoas se comportem mal, sem que se queira absolver qualquer desvio de conduta com esse raciocínio. É a famosa afirmação, com variações: "era uma boa pessoa, mas acabou entrando no esquema". Essa introdução serve para descortinar o ponto central do tema de hoje: o sistema de governo presidencialista, tal como praticado no Brasil, contribui para afundar o país em crises sucessivas. O enfoque repousa na constatação de que o atual sistema de governo é corruptor e, portanto, induz a crises permanentes. A reiteração e o agravamento dos problemas pós-Constituição de 1988 bem evidenciam essa realidade. Nas colunas anteriores busquei demonstrar vários problemas que são intrínsecos ao presidencialismo, como a confusão entre Estado, Governo e Administração,1 o risco de cooptação das Forças Armadas para se chegar a objetivos de governo,2 dentre outros aspectos. Nesta oportunidade, centro a reflexão em outro grave problema: a ingovernabilidade e o favorecimento da corrupção e do clientelismo. No sistema presidencialista vigente a população é chamada a eleger, a cada quatro anos, por meio de eleições livres, a pessoa que irá ocupar a Presidência da República. Ocorre que, ao mesmo tempo, o eleitorado elege a composição das Casas Legislativas que compõem o Congresso Nacional, por meio de um cenário hiperpatidário e de um sistema eleitoral defeituoso, cujos detalhes serão objeto de reflexão futura. O resultado, invariavelmente, tem sido um só: a pessoa que é eleita Presidente da República não conta com maioria política para governar. Em outras palavras: elege-se o(a) Presidente da República, cujo partido não possui maioria nas Casas Legislativas para levar à frente o seu programa de governo. As estatísticas revelam que os partidos majoritários conseguem eleger, no máximo, cerca de 20% das cadeiras na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, o que é de todo insuficiente para garantir a aprovação das plataformas que conquistaram as urnas. Surge um nó, que é muito difícil de desatar. A Constituição Federal não garante ao eleito boas chances de governabilidade, entendida como o conjunto de condições indispensáveis para que o Poder Executivo possa exercer suas atribuições constitucionais - em particular governar - dentro de uma conjuntura de estabilidade política. Isso porque a Constituição atribui ao Presidente da República a Chefia de Governo (juntamente com as Chefias de Estado e da Administração) ao mesmo tempo em que confere ao Congresso Nacional o poder para aprovar, reprovar ou até mesmo bloquear grande parte dos projetos de governo, bem como os assuntos mais relevantes para o país, a começar pela lei orçamentária, passando por atualizações legislativas, reformas estruturantes até chegar na alteração da própria Constituição. Na prática, o Poder Legislativo tem enorme primazia de decisão em relação ao Executivo. Em verdade, os cidadãos são levados a acreditar que o poder de decisão e influência do Presidente da República nas grandes questões nacionais é muito maior do que, de fato, é. O motivo que leva a essa má percepção é que, inegavelmente, por força da configuração político-institucional vigente, cabem aos Deputados e Senadores as decisões sobre a maior parte dos assuntos relevantes para o país. A questão que se coloca é: como se governa sem apoio político majoritário no Congresso Nacional? A resposta, infelizmente, é a seguinte: nesse disfuncional sistema, ou se compra apoio político majoritário ou não se governa. O que varia é a moeda de troca. As mais comuns são o loteamento dos milhares de cargos na Administração e a irracional concessão de ementas parlamentares em troca de um apoio político volátil e transitório, passando por outros meios de compra de votos afetos à esfera criminal, tal como os escândalos recentes têm revelado nos últimos anos. O sistema eleitoral movimenta-se em um cenário hiperpartidário, incapaz de formar maiorias necessárias à governabilidade junto aos órgãos colegiados de representação coletiva. As chamadas maiorias parlamentares, essenciais em qualquer democracia, deixam de existir dando lugar a um elevado número de minorias, que não conseguem se ligar a qualquer base ideológica comum, mas sim a interesses tipicamente clientelistas, por privilegiarem grupos em troca de votos. É o cenário que há muito vem sendo descrito na realidade política nacional com a expressão "centrão", que unifica partidos de diferentes matizes ideológicos, que costumam colocar o bem individual no lugar do bem comum. O chamado presidencialismo de coalizão, na clássica expressão cunhada por Sérgio Abranches3, considerando a ampla fragmentação do poder político entre várias agremiações partidárias presentes no Congresso Nacional, assume as faces de um verdadeiro presidencialismo de cooptação, corruptor por excelência. Corruptor, pois as costuras necessárias à obtenção de alianças dependem da distribuição de cargos e benesses, convertendo o espaço público em um balcão de negócios por meio do qual as coalizões são um mero pretexto para obtenção de vantagens de todo o tipo, inclusive pessoais. Não mais se trata de seguir uma linha ideológica, mas de manter a influência e receber a maior fatia do bolo. Para além da corrupção, o resultado é o desperdício pelo inchaço da máquina e a debilidade dos serviços públicos, considerando o critério empregado para a nomeação de funções de direção, chefia e assessoramento. O dilema institucional inerente ao presidencialismo repousa, portanto, na noção de que Estado, governo e administração são realidades que não se confundem. Órgãos de Estado não podem ser aparelhados como condição à governabilidade, assim como a administração não pode servir a interesses partidários, unidos por demandas de ocasião. Nas atuais regras do jogo, se o(a) Presidente não ceder aos chamados "centrões", não conseguirá governar. É importante ressaltar que isso não é um problema apenas do atual governo, pois também foi para os anteriores e continuará sendo para os futuros, enquanto esse sistema irracional se mantiver presente na nossa Constituição. Alie-se a isso o fato de que no presidencialismo o Chefe de Governo não é politicamente responsável perante o Parlamento, já que possui a blindagem do mandato. Isso significa que o Presidente da República não poderá ser destituído do cargo durante o mandato, ainda que cometa políticas errôneas, o que acaba por acumular um misto de acomodações e frustrações, já que a saída é aguardar pelas próximas eleições, enquanto o país segue afundando. O presidencialismo nos impõe, em verdade, uma espécie de ditadura a prazo fixo, já que apenas nas hipóteses de crimes comuns ou de responsabilidade pode-se destituir o Presidente, mas, nesses casos, ainda que por vezes se mostre como medida necessária, inevitavelmente acaba sendo implementada às custas de traumas. De fato, no presidencialismo a troca de governante no curso do mandato depende de um cenário de crises constantes, provocadas por longos e traumáticos processos de impeachment, que paralisam a nação e abrem espaços para o tradicional discurso de golpe. Consequentemente, quando se tem a via do impeachment como único recurso para apear o governante eleito do poder, ainda que se alivie temporariamente a tensão, acaba-se por deixar inúmeras cicatrizes na arquitetura institucional do país, a começar pela intensificação da polarização política e social, que em nada tem contribuído para a solução dos grandes problemas nacionais. Basta ver que assim que um Presidente toma posse, o discurso de impeachment já começa a ser construído pela oposição, como reação às políticas consideradas errôneas. A situação se agrava à medida que presidentes enfraquecidos politicamente passam a depender, cada vez mais, de uma rede de proteção parlamentar. O problema é que as regras do jogo político são duríssimas: quanto mais desgastado estiver o Presidente, mais caro se torna o apoio, até que a situação acabe por se revelar insustentável e a situação descambe para o velho e conhecido remédio do impeachment, por vezes um mal necessário, na ausência de alternativas políticas viáveis. O presidencialismo, portanto, fomenta uma instabilidade permanente, que arrasta o país para sucessivas crises que se retroalimentam, travando a urgente recuperação da nossa economia, afastando investimentos e nos jogando em um oceano de incertezas que adubam o terreno para oportunistas e candidatos a salvadores da pátria, típicos "mais do mesmo". É a pintura de um quadro de uma verdadeira erosão institucional, que conduz a uma sucessão de instabilidades de cunho político, social e econômico. A solução da crise política depende, portanto, de uma drástica mudança do sistema de governo, que faça com que a governabilidade não mais passe a depender, tal como é hoje, do loteamento de cargos, da distribuição de emendas parlamentares ou de outros meios de compra de votos, que, em comum, comprometem a qualidade da Administração e a viabilidade das finanças públicas, solapando inúmeros princípios constitucionais. Urge a implantação de um novo sistema de governo, alicerçado por força de uma reforma constitucional, que transmita as bases para um modelo distinto, mais afeto à funcionalidade e à governabilidade e com características que permitam se proteger, com mais eficiência, do clientelismo político. Em suma, instituições bem configuradas tendem a sufocar as más práticas, ao passo que o inverso as potencializa. A busca por um sistema de governo que troque o oportunismo e a ineficiência pela racionalidade e funcionalidade, dentro do ideal democrático, é o desafio que toca a todos os estadistas. Vamos debater o parlamentarismo ou o semipresidencialismo, como recentemente ventilado, cientes de que o atual modelo não mais se mostra suportável. _____________   1 Disponível em: clique aqui 2 Disponível em: clique aqui 3 ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 31, n. 1, 1988, p. 5ss.

Crises políticas não são novidades no Brasil. Elas revelam apenas uma dentre tantas perspectivas que fomentam uma crise de natureza maior, que em conjunto fazem com que a democracia brasileira tenha inúmeras dificuldades para solucionar os problemas nacionais. De forma resumida, entendo que a crise política é consequência de outra, de natureza institucional. Isso significa que a má configuração das nossas instituições políticas é o que alimenta um conjunto de situações que fazem com que a democracia brasileira não consiga deslanchar, para usar um termo bem popular. Bons analistas têm percebido que o Brasil enfrenta uma autêntica crise de governança, que aponta para o insucesso de políticas públicas em diferentes áreas, gerando um sentimento de desesperança por parte dos governados.1 Essa crise de governança não é exclusiva de governos isoladamente considerados, de suas ideologias ou práticas. Decorre, antes de tudo, da armadilha gerada por um sistema de governo de baixíssima arquitetura institucional, que é o presidencialismo. Não considero exagero afirmar que o presidencialismo praticado no Brasil tem sido a causa de grandes males, inclusive após a redemocratização do país e o advento da Constituição Federal de 1988. Quem discorda, procure analisar quantos governos, de diferentes matizes ideológicas, passaram por Brasília desde então, acumulando problemas, ainda que se possa definir tempos mais ou menos produtivos. Se formas diferentes de governar, ideologias e propósitos distintos sempre estiveram longe de resolver grandes problemas, é porque as causas repousam menos nas pessoas e mais no sistema praticado. Significa dizer que a solução tem que ser buscada antes de tudo no aperfeiçoamento institucional e não em meras preferências pessoais. A ordem política é uma unidade de convívio e como tal deve ser pensada. Nesse sentido, um dos objetivos mais importantes de um país deve ser garantir esse convívio, sem o qual a paz e a sonhada busca pela justiça e igualdade sociais jamais serão obtidas. Já na largada, o sistema presidencialista se torna inapto. Explico meu ponto de vista. Ao cumular em uma só autoridade, denominada de presidente da República, as funções de chefia de Estado e de Governo, esse sistema impõe que uma mesma pessoa se comporte, ao longo de seu mandato, simultaneamente: 1) de forma suprapartidária e supraideológica, o que se exige para a realização dos objetivos de Estado, que devem unir a toda a sociedade e; 2) partidária e ideológica, característica de Chefes de Governo, que expressam a liderança de um partido que venceu as eleições e devem realizar a sua plataforma em conformidade com o seu programa partidário. Essa simultaneidade de comportamentos tão distintos não se mostra possível de ser facilmente obtida. Isso faz com que, do ponto de visa da liderança nacional, seja muito difícil unir a sociedade acima de partidos, ideologias, religiões ou outros traços que dividem o corpo social. Na prática, por força de um sistema presidencialista que obriga o Chefe de Estado a se identificar com uma ideologia que é típica de Chefe de Governo, a pessoa que ocupa a Presidência tem muitas dificuldades em unir o país. Isso porque, quanto mais encarnar a luta por objetivos de governo, marcados por claras opções ideológicas, mais se distancia da unidade. Ao ser obrigada a se filiar a um partido político, mais se afasta, igualmente, da neutralidade que a função de Chefia de Estado exige. Surge, portanto, uma tragédia em termos de governança: a pessoa que ocupa a presidência não consegue unir o país, pois pelo arranjo institucional inerente ao sistema presidencialista ela é obrigada a representar um partido e a sua respectiva ideologia. Esse é o motivo pelo qual, normalmente, metade do país odeia o seu presidente. Lembre dos últimos, dos que estão por vir, das crises de governo e do comportamento das respectivas oposições. Você já parou para pensar que nessa eterna polarização, caso o Brasil ingressasse em uma guerra, seria de se cogitar que metade das pessoas passasse a torcer pelo inimigo? Um país assim não tem um objetivo maior, pois não consegue eleger uma liderança que unifique o país. O motivo, repita-se, é que o chefe de Estado no Brasil tem que se ligar, necessariamente, a uma ideologia e a um partido político, de modo que a oposição acaba, na prática, por se tornar adversaria do chefe de Estado. Entretanto, quando essa separação é institucionalmente assegurada, um partido pode naturalmente fazer oposição, vale dizer, ser contra o governo e simultaneamente a favor do Estado. A questão é que no sistema presidencialista de governo, tal como praticado no Brasil, essa distinção se mostra praticamente inviável. Além disso, como abordei recentemente neste espaço,2 a falta de uma clareza quanto à necessidade de se distinguir o que é um órgão de Estado e de governo ameaça a própria democracia. Isso porque, se as instituições de Estado forem aparelhadas a partir de uma determinada ideologia, corre-se o risco de que venham a trabalhar apenas em proveito daqueles que ocupam o poder, sufocando a busca pela realização dos objetivos fundamentais da República, bem formulados no art. 3º da nossa atual Constituição Federal. Em suma, o sistema presidencialista falha, na sua própria concepção interna, por não resolver esse dilema, que é o problema de unir, em uma única pessoa, as funções de Chefia de Estado e de Governo. O quadro se agrava quando percebemos que o sistema de governo previsto na Constituição avança em um segundo e grave equívoco: entrega ao Presidente da República, além da Chefia de Estado, a Chefia da Administração Federal. Isso faz que as portas da Administração fiquem abertas ao constante aparelhamento político-partidário. São milhares de cargos e funções públicas que diuturnamente são livremente distribuídos, em um autêntico balcão de negócios, como moeda de troca na busca da governabilidade. A partir daí, para além da ameaça à democracia, surge outra inerente à própria racionalidade e eficiência que se esperam dos serviços públicos. O ponto que quero destacar é que para obter uma base de apoio majoritário no Congresso Nacional os governos eleitos são compelidos a distribuir cargos na Administração como condição para a obtenção de um frágil e momentâneo apoio político, que se esvai com a mesma rapidez com que os ventos costumam mudar de direção. As consequências para a população são manifestas. Incha-se a máquina pública, tornando-a onerosa, ao mesmo passo em que se diminui a qualidade dos serviços, pelo fato de que os técnicos são constantemente preteridos por apadrinhados. Troca-se a continuidade do planejamento por interesses de ocasião. Na mesma direção, priorizam-se aspectos nada republicanos como emendas parlamentares, banalizando os princípios mais elementares de orçamento público, por força de uma pessoalização política que abafa o bom planejamento e eterniza a permanência de políticos no poder. Perde-se tempo e a verba que poderia ser bem aplicada em investimentos desejados pela população acaba escoando na manutenção de uma máquina improdutiva, considerando a sua dimensão. É o retrato do puro desperdício e ineficiência, que se fazem sentir na ausência do Estado em locais estratégicos que demandariam pronta atenção por parte do Poder Público, como educação, saúde, segurança etc. O pior é que os efeitos danosos não param por aí, já que se inverte toda uma lógica, típica da Administração. Administração, como ensinava Ruy Cirne Lima, significa a "atividade do que não é senhor absoluto", cujo traço característico é estar vinculada não a uma vontade livremente determinada, mas sim a um fim alheio à pessoa e aos interesses particulares de quem a exercita3. O puro aparelhamento político-partidário da Administração Pública sepulta, em uma só penada, os princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade e eficiência. A capacidade técnica, que deveria ser o requisito essencial para o ingresso no serviço público, é colocada de lado em favor de conveniências políticas de ocasião. O resultado é bem conhecido de todos nós. A população paga caro e não obtém serviços de qualidade, já que eficiência não se obtém sem conhecimento técnico. Esse é o custo de se abandonar a eficiência pela governabilidade a qualquer custo, que demonstra a falência do chamado presidencialismo de coalizão, que há muito tempo se tornou um presidencialismo de cooptação. Toda essa descrição aponta que a crise de governança surge a partir de uma crise institucional, caracterizada pela cumulação das Chefias de Estado, de Governo e da Administração em uma única autoridade, traço típico do presidencialismo. Se Governo é Estado e Administração ao mesmo tempo, se favorecem a corrupção e os desmandos. É verdade que não existem sistemas de governo perfeitos, até mesmo porque aqueles que deles fazem parte também não são perfeitos. Todavia, o chamado sistema parlamentarista de governo, ao partir da distinção de funções, como característica intrínseca, afirma-se como alternativa para o país. Vale dizer: se a separação institucional entre Estado, Governo e Administração for assegurada, tudo fica mais fácil. É por essa razão que, na minha percepção, o arranjo institucional ultrapassado e ineficaz do presidencialismo foi o maior dos equívocos praticados na Constituinte de 1988. E, o mais grave, é que nas grandes discussões nacionais o tema costuma passar batido, ofuscado por problemas de menor envergadura. Isso costuma ocorrer em parte por alienação, na busca de prioridades, em parte por conveniência. Ao fim e ao cabo, o dilema é o seguinte: muitos dos que se aproveitam do atual sistema são os que justamente teriam a responsabilidade institucional de aprimorá-lo. __________ 1 Vide, por todos, Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Olhando para o futuro: os sistemas de governo e as crises de governança.  Disponível aqui. 2 Disponível aqui. 3 RUY CIRNE LIMA. Princípios de Direito Administrativo. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1987, p. 21.

Nem sempre fica claro para os brasileiros a distinção entre Estado e governo. A dúvida nos coloca em posição de desvantagem em relação às democracias estáveis, pois não se trata de mero formalismo. Pelo contrário, é um dos temas mais relevantes à engenharia constitucional de um país, a partir do qual até mesmo o sucesso institucional de uma nação pode ser medido. Os últimos acontecimentos políticos abrem espaço para que o assunto seja cada vez mais objeto de reflexão por parte da comunidade jurídica, em particular pelos que lidam na área do Direito Constitucional. Cito, pelo menos, dois. No dia 30/3/2021, os comandantes das três Forças Armadas1 anunciaram renúncia coletiva, um dia após a exoneração do ministro da Defesa.2 O episódio não obteve a repercussão que merecia, quando se leva em conta que foi a primeira vez, desde 1985, com o término da ditadura militar, que os três comandantes deixaram o cargo, ao mesmo tempo, sem que fosse por ocasião de troca de governo. Mais recentemente, no dia 23/5/2021, outro episódio, desta vez com maior repercussão, ganhou as manchetes dos jornais: a participação do ex-ministro da Saúde,3 General da ativa do Exército, em ato político promovido pelo presidente da República na cidade do Rio de Janeiro. O ato rendeu ao General um processo disciplinar, pelo fato de que militares da ativa não podem participar de atos políticos, nos termos dos regulamentos militares vigentes.4 Referido processo foi arquivado, por ordem do atual Comandante do Exército.5 Ao se omitir de punir o General, o comando abriu um precedente perigoso. Na prática, tolerou que um militar da ativa participasse de um ato de inegável caráter político, medida que em nada contribui para preservar o necessário distanciamento do Exército da política. A mensagem que fica é que em respeito à vontade do presidente da República, o regulamento militar fica em segundo plano. Os dois episódios têm algo em comum e, de certa forma, perturbador: a ameaça de politização das Forças Armadas ou, em outras palavras, a mistura de instituições de Estado com as de governo. A carta de demissão do ex-ministro da Defesa bem demonstra essa realidade, quando afirma que as Forças Armadas são instituições de Estado e que, nessa condição, devem ser preservadas. A história é repleta de péssimos exemplos do que pode acontecer quando o braço militar do Estado acaba por se identificar com governos e suas ideologias. As experiências do Nazismo, Fascismo, Comunismo, Chavismo, entre outras, já deveriam servir de alerta, no sentido de que qualquer tentativa de partidarização das Forças Armadas revela-se totalmente incompatível com o ideal democrático. E esse risco, infelizmente, nos atinge enquanto nação, por força de um arranjo institucional que em nada contribui para distinguir com clareza as funções de Estado e de governo, de modo que a necessária separação passa a depender da própria sorte. A questão que se coloca é: por que razão a distinção entre Estado e governo não possui clareza suficiente no Brasil? A resposta pode ser buscada em nossas opções de configuração institucional. De fato, o país vem optando, há muito, pelo sistema presidencialista de governo, cuja principal característica é a cumulação, em uma única autoridade, das funções de chefia de Estado e de governo. Já nesse aspecto se revela um equívoco fundamental: como uma única autoridade poderá, simultaneamente, exercer a contento funções tão distintas? O perfil de chefia de Estado necessariamente exige postura suprapartidária e supraideológica, pois o Estado é algo que nos une, acima de diferenças de ordem política ou ideológica. Quando se atua contra o Estado, opera-se uma disrupção no desejável consenso em relação aos objetivos permanentes da República, com o efeito de desagregar a sociedade, impedindo, assim, o normal curso da democracia. É por essa razão que atuar contra o Estado tende a caracterizar subversão. Já o perfil de chefia de governo é bem distinto. Confunde-se, inegavelmente, com o exercício da liderança de um partido que venceu as eleições, em um procedimento pautado pelas regras vigentes da democracia, portanto, com clara índole ideológica. É fácil perceber que os objetivos de governo, ao contrário dos de Estado, costumam dividir a sociedade, razão pela qual ir contra o governo significa oposição, que quando exercida nos limites da lealdade à Constituição, mostra-se saudável e necessária ao bom andamento da democracia.6 Nesse contexto, na função de chefia de Estado destaca-se um elemento de preservação da unidade estatal. Se é certo que uma única pessoa, em uma democracia, não é capaz de garantir essa unidade, uma mediação levada a cabo por uma autoridade que não se identifica fortemente com um partido ou ideologia, na condição de força neutra, pode, em situações de crise, converter-se em um elemento de agregação nacional,7 o que atualmente não possuímos. Esta é a razão pela qual a função de chefia de Estado deveria ser separada, a partir da Constituição Federal, das demais forças politicamente atuantes, como a de chefia de governo. Na prática, estamos falando de uma configuração institucional que retira, no sentido de preservar, o Chefe de Estado do processo de condução geral e de configuração política de uma nação.8 A infelicidade é que no sistema de governo vigente, quando se escolhe um Chefe de Estado, ele está automaticamente vinculado a um partido, representante de uma ideologia, que naturalmente irá atrair oposição, já que simultaneamente chefia um governo, de aceitação parcial. Nesse cenário, dificulta-se o desempenho da neutralidade ínsita à representação de Estado, que deve traduzir unidade. O papel da chefia de Estado adquire relevo a partir do momento em que contribui, com seu distanciamento ideológico e partidário, para a base de um consenso, sem a qual, dentro de uma multiplicidade de opiniões e interesses, a unidade não pode ser alcançada, nem a paz social preservada. Trata-se do posicionamento da própria Constituição no ambiente político.9 Neste sentido, afirma-se a importância de se construir arranjos institucionais marcados pela racionalidade, que projetam o sucesso do pacto constitucional. Os episódios acima mencionados que revelaram a tensão entre o presidente da República e o alto comando das Forças Armadas nos leva a reconhecer que o desafio é traçar um claro limite entre os órgãos de Estado e de governo, em particular no contexto das Forças Armadas. Como uma mesma autoridade pode se comportar, simultaneamente, de forma partidária e suprapartidária, ideológica e supraideológica, quando o seu perfil e trajetória se inclinam, fortemente, a um dos lados do espectro político? Esta é a razão pela qual, de modo preventivo, o sistema de governo parlamentarista procura dividir, claramente, estas funções. A partir do instante em que esta diferença de papéis é assimilada, torna-se fácil perceber, em contrapartida, que o sistema de governo presidencialista aumenta, de modo considerável, o risco de politização das Forças Armadas. Na medida em que o seu comandante supremo atuar mais como chefe de Governo e menos como chefe de Estado, surge uma tendência de politização do braço armado do Estado ou de seu emprego para projetos pessoais ou partidários de poder. Nada pode ser tão ameaçador à democracia. Os ordenamentos constitucionais democráticos, cientes da sensibilidade do tema, compreendem que a relação das Forças Armadas com a ordem política afirma-se como questão fundamental no Estado de direito. Ao cumular em uma só autoridade perfis tão distintos, o presidencialismo tende a rumar para a disfuncionalidade, em nítida desvantagem para o seu contraponto, que é o parlamentarismo, nas suas diferentes concepções. Não se pode mais ignorar que a fusão entre Estado e governo prejudica e ameaça a democracia. O excesso de militares em funções de governo e de Administração, muito próximas da política, é mais um claro indicativo dessa disfuncionalidade. Urge que as altas patentes percebam essa situação, o quanto antes. Cabe ressaltar que a disfuncionalidade da cumulação em uma mesma autoridade das funções de Chefia de Estado e de governo não se revela apenas no tema das Forças Armadas, muito embora seja um dos aspectos mais sensíveis, por aquilo que representam em termos de ação bélica. A renúncia coletiva apresentada pelos comandantes das Forças Armadas pode ser um importante sinal, de que o alto comando não tolera o emprego dessas instituições de Estado, para fins políticos. Resta, agora, aperfeiçoar a Constituição, para que as Forças Armadas fiquem o mais blindadas possível das ingerências da política, um universo que não é, e jamais deve ser, seu. Nunca é demais lembrar que as Forças Armadas possuem um relevante papel institucional, aspecto que não resta contestado. O que se coloca é que elas, por sua natureza, não combinam com alternância de poder, aspecto intrínseco da democracia. Basta perceber que governos são transitórios e as Forças Armadas são instituições nacionais permanentes. Restringir a participação de militares da ativa em funções de governo e da administração é um bom caminho. Digo restringir e não proibir, pois, eventualmente, a participação pontual de militares em funções-chave pode trazer vantagens ao país, desde que ocorra com parcimônia e não indiscriminadamente e sob critérios claros quanto à conveniência e oportunidade da decisão e o necessário distanciamento da política. Todavia, mesmo tais critérios rigorosos, se isoladamente observados, revelam-se insuficientes. Vale dizer, o que realmente precisamos - e com urgência - é modificar o nosso sistema de governo, agindo de forma preventiva, para que situações como as que estamos vivendo permaneçam no passado e não voltem a se repetir, pois, caso vire praxe, não se saberá o rumo que tomaremos. Apostar no aprimoramento das instituições é a melhor saída para a crise. É trocar a ameaça de caos pela confiança e estabilidade. __________ 1 Do Exército, Gen. Edson Pujol, da Marinha, Alm. Ilques Barbosa, e da Aeronáutica, Brig. Antônio Carlos Moretti Bermudez. 2 Gen. Fernando Azevedo e Silva. 3 Gen. Eduardo Pazuello. 4 Em sua defesa, o referido militar argumentou que o evento questionado não possuía natureza político-partidária pelo fato de que o país não se encontrava em período eleitoral e porque o Presidente da República não estava, por ocasião do ato, filiado a partido político. 5 Gen. Paulo Sérgio Nogueira de Oliveira. 6 SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Crise da Democracia no Brasil: aspectos políticos. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 83ss. 7 HESSE, Konrad. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Neudruck der 20. Auflage. Heidelberg: Müller, 1999, Rdn. 535. 8 SCHEUNER, Ulrich. Bereich der Regierung. In:  LISTL, Joseph; RÜFNER, Wolfgang (Hrsg.). Staatstheorie und Staatsrecht: Gesammelte Schriften von Ulrich Scheuner. Berlin: Duncker & Humblot, 1978, p. 481. 9 GRIMM, Dieter. Die Verfassung und die Politik: Einsprüche in Störfällen. München: Beck, 2001, p. 41s.

O Brasil é um país afeto a crises, das mais variadas naturezas. Muitas delas, contudo, deixam-se reconduzir a um aspecto comum: a fragilidade institucional. Trata-se de um problema ligado à própria engenharia constitucional do país. Normalmente, as soluções são pensadas do ponto de vista micro, setorial. Focam-se nos detalhes, encobrindo-se as grandes causas. Isso ajuda a explicar os motivos pelos quais o que tem sido feito, a partir da promulgação da Constituição de 1988, em que pese avanços pontuais, ainda permanece longe de solucionar as velhas crises, bem como de evitar que novas acabem surgindo. Tome-se por exemplo a crise política. A redemocratização do país, conquistada a duras penas, não logrou pleno êxito em construir o caminho para uma duradoura estabilidade política. Os processos de impeachment, as dificuldades de relacionamento entre os Poderes, escalonamento da corrupção, bem como o acirramento quase que incontrolável da polarização, dão conta dessa realidade. Dentre tantas crises, a da política merece um papel de destaque e isso não se dá por acaso. Ocorre que a solução para os grandes problemas brasileiros passa, gostemos ou não, por decisões tomadas na arena política. Desde os planos de governo que dependem de políticas orçamentárias, passando pela aprovação de projetos de lei em temas diversos, até se chegar nas complexas reformas constitucionais. Em comum, todos carecem de aprovação no Congresso Nacional, vale dizer, dependem de decisões que, ao fim e ao cabo, são de natureza política. Essa constatação é suficiente para que se perceba que quando a má política triunfa, todas essas estratégias de ação tendem a se afastar da eficiência e, portanto, da própria noção de bem comum, aqui entendido como as aspirações que todos temos em comum. Aliás, isso ajuda a explicar por que as vozes que dizem que detestam a política - posição cada vez mais frequente na sociedade - o façam por meio de uma expressão que pode levar a mal-entendidos. O que essas pessoas, em verdade, querem transmitir, é que detestam a "má política", pois a boa política é indispensável para o bem viver em sociedade. Basta lembrar que as decisões relevantes em matéria de saúde, segurança pública, educação, assistência social, emprego, economia e renda, dentre tantas outras, passam, necessariamente, pelo debate político, a chamada esfera pública de decisão. Portanto, a boa política não é algo a ser odiado, mas sim almejado com todas as forças. Esse é o motivo pelo qual a reforma das reformas deveria começar pela chamada reforma política, aqui entendida com um conjunto complexo de modificações que visam a aprimorar e qualificar os nossos sistemas de governo, eleitoral e partidário, bem como a própria forma de condução da nossa representação nos órgãos de deliberação coletiva, de caráter eletivo. Há muito o Congresso Nacional vem sugerindo a pauta da reforma política, todavia, sem nunca ter chegado perto das grandes metas. É bem verdade que alguns avanços foram registrados. Cito a proibição de coligações nas eleições proporcionais, a cláusula de desempenho (barreira) para frear os acessos a recursos do fundo partidário e à gratuidade da propaganda no rádio e TV por parte de partidos políticos com votação inexpressiva no território nacional, bem como a obrigatoriedade para que os candidatos ao Legislativo, nas eleições proporcionais, obtenham, no mínimo, 10% ou mais do quociente eleitoral para serem eleitos, diminuindo, ao menos um pouco, o danoso efeito do chamado "puxador de votos". Sem embargo de outras medidas aprovadas nos últimos anos, que poderiam ser enquadradas na classificação de aprimoramentos, a verdade é que todas não resolvem os grandes problemas relacionados à má qualidade da representação política nacional - vista de forma geral - assim como a questão da disfuncionalidade dos órgãos de representação política. Neste cenário de incertezas, há ao menos uma convicção. A solução para a crise política passa por uma visão de conjunto, que reclama uma reforma institucional que priorize o todo e não soluções pontuais, que tendem a ser consumidas por problemas remanescentes de maior envergadura. Uma realidade atual comprova a tese: a crescente insatisfação da população com a classe política, a considerável parcela de indiferença de boa parte dessas lideranças eleitas para a melhora das condições vida no país, aliada a um mundo quase que paralelo, marcado por privilégios e regalias que destoam, completamente, da realidade nacional, consumindo escassos recursos públicos que poderiam ser direcionados às necessidades básicas da população, informam que o sistema político está ainda muito longe do ideal. A maior dificuldade em torno da aprovação de uma verdadeira reforma política reside em uma constatação elementar: ela depende daqueles que, justamente, se beneficiam das atuais regras. Em outras palavras, grande parte dos que lá estão não têm o menor interesse em aprovar mudanças que possam dificultar seus projetos de reeleição, por criarem regras aptas a selecionar perfis mais vocacionados ao bem comum. São vários os pontos que demonstram essa realidade, a começar pela sistemática de emprego de emendas parlamentares, que ao pessoalizarem recursos orçamentários com finalidade eleitoreira, afastam, por regra o uso racional de verbas públicas, dificultando não apenas a condução de planejamentos integrados, como a própria fiscalização quanto à prioridade, oportunidade e conveniência dos investimentos. Mas não é só isso. Os detentores de mandato eletivo contam com generosas verbas públicas para divulgação dos seus mandatos, acesso mais facilitado aos recursos dos fundos eleitoral e partidário, um expressivo corpo de assessores dedicados a manter a visibilidade dos eleitos, além de inúmeras verbas que garantem deslocamentos contínuos junto à bases eleitorais. É fácil perceber que se trata de um sistema onde a competição é, no mínimo, desigual, o que dificulta a própria renovação da representação política. A necessidade de manutenção de um sistema viciado, ligado à possiblidade de sucessivas reeleições para os órgãos de deliberação coletiva, ajuda a explicar por que todas as grandes reformas políticas não saem do papel. Ao eleitorado, evidentemente, cabe uma mudança de postura, no sentido de cobrar mais intensivamente seus representantes. Entretanto, para que isso seja feito a contento, além de abandonar a indiferença, cabe à população reconhecer quais deveriam ser as prioridades, objeto de consensos mínimos, que não mais podem ser ignoradas por parte daqueles que chegam ao poder pelo voto. Este é um dos tantos debates que pertencem à dinâmica constitucional - título desta coluna - que tenho a honra de ocupar. Nas próximas edições, falaremos dos principais aspectos que deveriam ser abordados em uma reforma política de verdade, cientes de que somente o conhecimento em torno dos grandes problemas brasileiros é capaz de atrair soluções, já que sem a compreensão da moléstia, um diagnóstico confiável não se mostra possível.