A profissiografia no PPP e as irrazoáveis impugnações do INSS

Introdução

O PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário consolidou-se como o documento mais relevante para a comprovação de tempo de serviço especial no sistema previdenciário brasileiro, sendo de exigência obrigatória a partir de 2004 para a concessão da aposentadoria especial. Sua instituição formal ocorreu por meio da IN INSS/DC 99, de 5/12/03, que, com base no art. 58 da lei 8.213/91 e no art. 68 do decreto 3.048/99, padronizou a forma de comprovação das condições de trabalho especiais. Ele consiste em um histórico-laboral detalhado, registrando as condições ambientais de trabalho e a exposição do segurado a agentes nocivos à saúde e à integridade física, em conformidade com as diretrizes da legislação previdenciária vigente.

Contudo, observa-se com preocupação uma prática reiterada por parte do INSS - Instituto Nacional do Seguro Social de impugnar o conteúdo do PPP com base exclusiva na análise da profissiografia nele contida, ou seja, unicamente na descrição das atividades exercidas pelo trabalhador. Tal conduta, a nosso sentir, revela-se juridicamente inadequada e contrária aos princípios basilares que norteiam a matéria probatória no Direito Previdenciário e o próprio espírito da lei.

A profissiografia, enquanto campo específico do PPP que se destina à descrição sumária das atribuições laborais, não pode, por si só, ter o condão de descreditar ou afastar as declarações técnicas sobre a efetiva exposição a agentes insalubres ou perigosos. Estes são elementos distintos do documento, cada qual com sua função específica e um grau de especialização técnica que merece ser devidamente ponderado.

Este estudo tem como objetivo central demonstrar que as impugnações do INSS fundamentadas exclusivamente na profissiografia constituem meras conjecturas. Elas são desprovidas de uma base técnica idônea e, por isso, não são suficientes para relativizar a presunção de veracidade que naturalmente reveste o PPP, conferida pela própria lei e pela expertise dos profissionais envolvidos em sua elaboração. Para tanto, será imperativo examinar a natureza jurídica desse documento, sua inquestionável função probatória, os limites da profissiografia como elemento de impugnação, e, indispensavelmente, o entendimento jurisprudencial já consolidado sobre a matéria em nossos tribunais.

2. O Perfil Profissiográfico Previdenciário: Natureza jurídica e função probatória

2.1 Conceito e características

O PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário configura-se como um documento histórico-laboral individualizado do trabalhador, de caráter eminentemente previdenciário e trabalhista. Ele foi concebido para reunir, de forma sistemática, uma ampla gama de informações que delineiam o percurso profissional do segurado. Tais informações abrangem desde as atividades efetivamente desenvolvidas, detalhando as funções e tarefas cotidianas, até as condições ambientais de trabalho a que o empregado esteve submetido, com especial atenção aos agentes de risco - físicos, químicos, biológicos, ergonômicos e mecânicos - aos quais houve exposição durante sua vida laboral.

Sua relevância no ordenamento jurídico previdenciário não advém apenas de normas infralegais, mas encontra fundamento em diplomas legislativos hierarquicamente superiores, que conferem ao documento a autoridade e a presunção de veracidade que são objeto central deste estudo.

A gênese e a obrigatoriedade do PPP remontam diretamente à lei 8.213, de 24/7/1991 (lei de benefícios da previdência social). É o art. 58 dessa lei que estabelece a exigência da comprovação do tempo de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente, em condições especiais. Mais especificamente, o § 3º do art. 58 da lei 8.213/91 determina que a empresa deverá elaborar e manter atualizado o perfil profissiográfico, abrangendo as atividades desenvolvidas pelo trabalhador, contendo informações sobre o ambiente de trabalho, o resultado de monitoração biológica e os dados do responsável pela monitoração ambiental e o controle biológico, bem como os resultados de exames médicos de saúde e de outros exames complementares. Complementarmente, o § 4º do mesmo artigo prevê que a empresa que não mantiver o PPP atualizado, ou que o emitir em desacordo com o que a lei ou o Regulamento estabelecer, sujeitar-se-á às penalidades previstas em lei, especialmente o art. 133 da própria lei 8.213/91, que comina multa pela infração. Essa previsão legal de penalidade já evidencia o caráter obrigatório e a seriedade com que o legislador trata o documento.

Descendo um degrau na hierarquia normativa, o decreto 3.048, de 6/5/1999 (regulamento da previdência social), em seu art. 68, § 8º, reitera e detalha a obrigatoriedade da empresa de elaborar e manter atualizado o PPP, abrangendo as atividades desenvolvidas e fornecendo ao segurado, quando da rescisão do contrato de trabalho ou quando da solicitação do benefício, cópia autêntica do documento. Este dispositivo regulamentar reforça a responsabilidade patronal pela fidedignidade das informações e pelo fornecimento do PPP, servindo como uma ponte entre a lei e as normas de execução.

Foi nesse cenário de imposição legal e regulamentar que a disciplina detalhada do PPP emergiu nas normas infralegais do próprio Instituto Nacional do Seguro Social. A instituição formal do documento, com sua padronização e exigência a partir de 2004, ocorreu por meio da IN INSS/DC 99, de 5/12/03.

Esta IN inicial foi fundamental para operacionalizar as exigências da lei e do decreto. Embora a IN INSS/PRES 77, de 21/1/15, tenha desempenhado um papel relevante ao longo de muitos anos, detalhando as diretrizes para o preenchimento e a análise do PPP, é crucial destacar que esta foi revogada e sucedida pela IN INSS/PRES 128, de 28/3/22.

Atualmente, a IN 128/22 se constitui na principal norma a detalhar a formatação, os dados exigidos e os procedimentos relativos ao PPP. Assim, a estrutura e o detalhamento do PPP são reflexos de uma cadeia normativa que começa na lei, passa pelo decreto e culmina nas INs.

O documento é dividido em seções distintas, cada qual com um propósito específico e um grau de especialização técnica diferenciado. Tais seções englobam: (a) informações administrativas da empresa e do trabalhador; (b) registros ambientais, que descrevem os setores, cargos, atividades e os agentes nocivos, com a devida indicação de intensidade ou concentração e técnica utilizada para sua aferição, além do uso de EPIs - Equipamentos de Proteção Individual e EPCs - Equipamentos de Proteção Coletiva; (c) resultados de monitoração biológica, quando aplicável; e (d) identificação dos responsáveis pela elaboração das informações, com suas respectivas qualificações profissionais. A compreensão plena dessa estrutura multifacetada, amparada por toda a hierarquia normativa, é fundamental para uma análise adequada e justa do documento, pois cada campo contribui, à sua maneira, para o panorama completo das condições laborais do segurado. Desconsiderar a interdependência e a especificidade de cada uma dessas seções pode levar a uma interpretação equivocada da realidade laborativa e, mais grave, a uma desvirtuação da intenção do legislador e do regulamentador.

É imperioso ressaltar que, diante de tal arcabouço normativo que impõe a responsabilidade pela elaboração e fidedignidade do PPP à empresa, cabe ao próprio INSS o dever de fiscalizar o correto preenchimento e a atualização do documento, aplicando as multas e sanções cabíveis às empresas que descumprirem tais preceitos, conforme previsão dos arts. 58, §§ 3º e 4º, e 133 da lei 8.213/91.

Contudo, na prática, observa-se uma lamentável omissão do Instituto nesse papel fiscalizatório junto aos empregadores. Mais do que isso, no curso dos processos administrativos de requerimento de benefícios, o INSS frequentemente se abstém de cumprir o seu dever de instrução processual de ofício, em conformidade com os comandos da lei 9.784/99 (lei do processo administrativo Federal).

Ao invés de promover diligências junto às empresas para sanar eventuais vícios ou solicitar informações complementares - atividade que, não raro, torna-se excessivamente onerosa para o segurado, conforme se infere do art. 29, § 2º, da lei 9.784/99 - o INSS se limita a impugnar o documento, para, posteriormente, em sede judicial, reclamar dos vícios formais no preenchimento do PPP, como se tal incumbência e o respectivo ônus probatório recaíssem sobre o próprio segurado, parte hipossuficiente na relação. Essa postura, longe de harmonizar-se com a finalidade social da previdência, acaba por transferir indevidamente ao trabalhador o encargo de uma fiscalização que é de competência estatal.

2.2 Presunção de veracidade

O PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário não é apenas um documento; ele goza de uma presunção relativa de veracidade. Essa presunção, conhecida no direito como juris tantum, é uma característica intrínseca não só aos documentos públicos, mas também, e de forma acentuada, aos documentos particulares que são elaborados em cumprimento de uma expressa obrigação legal, como é o caso do PPP. Sua força probatória advém da base normativa sólida que o exige, conforme detalhamos no item 2.1, e, primordialmente, do rigor técnico imposto à sua elaboração.

A robustez dessa presunção decorre de diversos fatores intrínsecos ao documento. Primeiramente, o PPP é construído a partir de informações técnicas especializadas, extraídas, em regra, do LTCAT - Laudo Técnico de Condições Ambientais de Trabalho, documento este que deve ser elaborado por profissionais legalmente habilitados em segurança e medicina do trabalho - como engenheiros de segurança e médicos do trabalho. A expertise desses profissionais na identificação, avaliação e, se for o caso, quantificação dos agentes nocivos presentes no ambiente laboral, confere ao PPP uma certa fidedignidade que transcende a mera declaração. É um atestado técnico-científico das condições de exposição.

É crucial entender que a presunção de veracidade que reveste o PPP não significa, de forma alguma, que o documento seja absoluto ou incontestável. Significa, isso sim, que para desconstituí-lo ou infirmar seu conteúdo, não bastam meras dúvidas, suposições ou análises superficiais de aspectos isolados. A impugnação do PPP, para ser legítima e juridicamente válida, deve estar fundamentada em elementos técnicos específicos, robustos e idôneos, capazes de contraditar as informações nele contidas. Não se admite a desqualificação do documento com base em conjecturas desprovidas de base técnica, ou em uma leitura meramente formal da profissiografia, isolada dos registros ambientais e da metodologia utilizada na avaliação dos riscos. Esta característica da presunção de veracidade é fundamental para a segurança jurídica de todo o sistema previdenciário e, em última instância, para a proteção dos direitos sociais dos trabalhadores. Ela assegura que os segurados que foram, de fato, expostos a condições nocivas durante sua trajetória profissional tenham seus direitos à aposentadoria especial reconhecidos com base em documentação técnica especializada e formalmente exigida. Ao se adotar essa presunção, evita-se que a análise da matéria previdenciária recaia sobre critérios subjetivos, interpretações desarrazoadas ou desprovidas de embasamento científico, garantindo-se que a concessão do benefício reflita a realidade das condições de trabalho e não a mera conveniência administrativa.

No entanto, é precisamente nesse ponto que a prática do INSS, ao impugnar o PPP com base exclusiva na profissiografia - sem uma contraprova técnica sólida e desconsiderando o dever de instrução do processo -, colide frontalmente com a presunção de veracidade legalmente atribuída ao documento. Essa postura, ao invés de buscar a verdade real através da diligência, transfere ao segurado o ônus de provar fatos já atestados por um documento presumivelmente válido, contrariando não só a lógica jurídica, mas também os princípios da boa-fé e da eficiência administrativa que deveriam reger a atuação da autarquia.

2.3 Função probatória na aposentadoria especial

A aposentadoria especial representa um dos pilares de proteção social do sistema previdenciário brasileiro, concebida para salvaguardar a saúde e a integridade física de trabalhadores que, ao longo de sua vida laboral, estiveram expostos a condições prejudiciais ou ambientes insalubres, perigosos ou penosos. Não se trata de um privilégio, mas de uma compensação pelo desgaste diferenciado e pelos riscos à saúde, reconhecendo-se um tempo de contribuição reduzido justamente em virtude dessa exposição. Para sua concessão, a legislação previdenciária, notadamente o art. 57 da lei 8.213/91 exige a comprovação da efetiva exposição do segurado a agentes nocivos. Mais especificamente, os §§ 3º e 4º do art. 57 da lei 8.213/91 detalham essa exigência, estabelecendo a necessidade de comprovação da exposição a agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, de forma habitual e permanente, não ocasional nem intermitente. Esta comprovação é a espinha dorsal do direito à aposentadoria especial, e é aqui que o PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário desempenha seu papel mais crucial.

Nesse contexto probatório, o PPP assume um papel central e, inegavelmente, constitui-se no principal meio de prova aceito e exigido tanto pela administração previdenciária quanto pelo Poder Judiciário. Sua proeminência decorre da capacidade intrínseca de registrar, de forma técnica, organizada e cronológica, as condições ambientais efetivas de trabalho, a descrição das atividades laborais, as metodologias de aferição dos agentes nocivos e os resultados dos exames de monitoração biológica. Tais elementos são essenciais para a correta caracterização da atividade como especial, pois fornecem o arcabouço técnico-científico necessário para se aferir a habitualidade, a permanência e a eficácia da exposição. A confiança depositada no PPP não é fortuita; ela emana da sua natureza como um documento elaborado sob a responsabilidade técnica do empregador, com base em laudos especializados como o LTCAT, o que lhe confere a presunção relativa de veracidade que já exploramos.

Conquanto tenhamos deixado clara, no item 2.1, a função fiscalizatória inerente ao INSS e o seu dever de instruir os processos administrativos previdenciários de ofício - conforme os princípios da verdade material e da economia processual que regem a lei 9.784/99 (lei do processo administrativo Federal) -, a prática tem revelado um cenário de desequilíbrio processual. O art. 29, § 2º, da lei 9.784/99 é explícito ao determinar que os "atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes". Essa disposição, que visa mitigar a carga imposta ao administrado, deveria, em tese, direcionar o INSS a diligenciar para complementar informações ou sanar vícios menores, minimizando o ônus probatório do segurado hipossuficiente.

Entretanto, a despeito de todas essas prerrogativas e deveres do Estado, a jurisprudência dos Tribunais Superiores, infelizmente, tem caminhado em um sentido que atribui a maior parte do ônus da prova ao segurado, sobrecarregando-o em excesso e introduzindo obstáculos interpretativos. Essa inclinação tem sido particularmente visível em julgamentos que impactam diretamente a valoração do PPP. É emblemático, nesse sentido, o julgamento do STJ no Tema 1.090 (REsp 2.082.072/RS, REsp 1.828.606/RS, REsp 2.080.584/PR e REsp 2.116.343/RJ).

Neste Tema, discutiu-se fundamentalmente (1) se a anotação positiva no PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário quanto ao uso do EPI - Equipamento de Proteção Individual eficaz comprova o afastamento da nocividade da exposição aos agentes químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física; e (2) a qual das partes compete o ônus da prova da eficácia do EPI - Equipamento de Proteção Individual, em caso de contestação judicial da anotação positiva no PPP.

A tese firmada pelo STJ determinou que, se o PPP indicar a utilização eficaz de EPI, há presunção de descaracterização da atividade especial, cabendo ao segurado o ônus de provar a ineficácia do equipamento. Essa decisão impõe um ônus probatório desproporcional ao trabalhador, que dificilmente terá acesso a elementos técnicos para desconstituir uma informação atestada por um profissional da empresa no PPP, ignorando a assimetria de informações e a hipossuficiência do segurado.

Mais preocupante ainda é o impacto do Tema 1.124 do STJ, que aborda o termo inicial dos efeitos financeiros dos benefícios previdenciários concedidos ou revisados judicialmente, por meio de prova não submetida ao crivo administrativo do INSS, buscando definir se a contar da data do requerimento administrativo ou da citação da autarquia previdenciária.

Embora este Tema não trate diretamente da valoração do PPP, sua resolução em desfavor do segurado reforça a tendência de um formalismo processual que penaliza o trabalhador pela inércia ou pela burocracia administrativa. Ao negar efeitos financeiros retroativos à data do requerimento administrativo para provas não analisadas previamente pelo INSS, a jurisprudência pode vir a desestimular a atuação completa da autarquia na fase administrativa e incentivar o litígio, transferindo para o Judiciário a análise de questões que poderiam ter sido resolvidas na via administrativa, com o ônus de uma demora ainda maior para a efetivação do direito do segurado.

Diante desse cenário, torna-se imperativo que os advogados previdenciaristas atuem de forma proativa. É fundamental que se mantenham alertas e busquem, sempre que possível, retificar os vícios formais do PPP - seja administrativamente, mediante requerimentos de retificação junto à empresa ou ao próprio INSS, seja pela via da jurisdição trabalhista, a qual é competente para exigir a correta emissão ou retificação do documento. Essa iniciativa prévia à demanda previdenciária judicial se mostra crucial, uma vez que o posicionamento equivocadamente restritivo no acesso ao direito tem, infelizmente, dado o tom nos JEFs - Juizados Especiais Federais, onde a celeridade muitas vezes se sobrepõe à profundidade da análise probatória, na TNU - Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência e, como demonstrado, também no âmbito do próprio STJ.

A despeito do ônus transferido ao segurado, a atuação combativa e preventiva da advocacia é um caminho para mitigar os efeitos dessa interpretação judicial que, ao exigir uma perfeição formal e transferir o ônus da prova, desvirtua a essência do direito e a função protetiva da previdência social.

É crucial pontuar que essa sobrecarga imposta ao segurado, em particular o dever de desconstituir alegações de eficácia de EPI ou de sanar vícios formais do PPP, ocorre em um contexto de flagrante hipossuficiência do trabalhador em relação à autarquia previdenciária.

O Instituto Nacional do Seguro Social, por sua própria natureza e por mandamento legal, deveria pautar sua atuação pela cooperação e auxílio ao segurado. O art. 88 da lei 8.213/91 é inequívoco ao determinar que o serviço social do INSS tem, entre suas finalidades, o dever de "esclarecer aos beneficiários sobre seus direitos sociais e os meios de exercê-los". Contudo, em um flagrante omissão de seu papel institucional, o INSS não apenas falha em cumprir os comandos da lei 9.784/99 de instruir os processos de ofício, quando possível, para reduzir a carga probatória onerosa do segurado, como também se abstém de prestar os esclarecimentos e direcionamentos necessários quanto às diligências para a complementação de informações documentais.

Essa postura contraria a própria ideia de que o INSS deveria agir como um "gestor dos recursos previdenciários do cidadão" e não como uma parte em um processo litigioso. Em vez de auxiliar o segurado na busca pela verdade processual, utilizando-se de instrumentos investigativos e instrutórios que a própria legislação prevê, como a "pesquisa externa" (prevista no art. 573 e consectários da IN INSS/PRES 128/22) ou a justificação administrativa, a autarquia se inclina a uma postura de impugnação.

Ao arrepio dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, despeja-se toda a carga probatória sobre o segurado, que, por sua condição de hipossuficiência, raramente possui os meios ou o conhecimento técnico para produzir ou retificar documentos complexos como o PPP. Se a exigência de informações e formalidades é tamanha a ponto de demandar uma expertise técnica e jurídica elevada, a legislação deveria, então, exigir a presença de um advogado especializado em direito previdenciário no âmbito administrativo, e não apresentar o acesso à autarquia como uma mera faculdade do cidadão. A prevalência do formalismo em detrimento da verdade material e da proteção social mina a confiança no sistema e gera uma injusta barreira ao acesso a direitos fundamentais.

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