Na coluna de hoje, concluímos o tema da "bandeira" das embarcações, iniciado na semana passada.

Bandeiras de conveniência

Os registros de bandeiras de conveniência também denominados registros independentes, de complacência ou de favor (flag of convenience, flagging out ou flag discrimination) são registros abertos de embarcação.

Os registros abertos são caracterizados pela facilidade em se realizar o registro, pelos incentivos fiscais, pela não imposição de vínculo entre o Estado de registro e o navio, pela flexibilidade na fiscalização das embarcações neles registradas, pela legislação menos severa no que diz respeito à segurança e equipamento de bordo.

III.2 - Características

Os registros de conveniência caracterizam-se pela facilidade e rapidez nos processos de registro.

Além disso, pode-se destacar também o fato das taxas de registro (iniciais e de manutenção) serem bem baixas. Também temos a impossibilidade de o governo anfitrião utilizar os navios para propósitos próprios.

Destaca-se também a inexistência de legislação ou métodos administrativos destinados ao controle das empresas de navegação. A contabilidade, em geral, não é fiscalizada, sendo a legislação flexível. Do mesmo modo, a legislação trabalhista é favorável.

Não há tributação das receitas oriundas da exploração dos navios ou, quando tributadas, os impostos são mínimos. Por esta razão, os países que adotam as bandeiras de conveniência são considerados como paraísos fiscais¹.

Os registros abertos de BDC - Bandeiras de Conveniência se caracterizam por oferecerem total facilidade para registro, incentivos de ordem fiscal e não imposição de vínculo efetivo entre o Estado de Registro e o navio. Ademais, tais Estados não exigem e nem fiscalizam, com o devido rigor, o cumprimento e a adoção das normas e regulamentos nacionais ou internacionais sobre as embarcações neles registradas.

Além das vantagens econômicas oferecidas por tais registros, há em geral legislação e regulamentos menos severos sobre segurança e equipamento de bordo. Não se exige, no mais das vezes, nenhum vínculo efetivo entre o Estado de registro e o navio. Evidentemente, tais facilidades (não exigência de vínculo efetivo e não observância de legislação e regulamentos severos, concernentes à segurança da navegação e obrigação de fiscalizar dos Estados) só são possíveis porque os Estados que concedem a bandeira de conveniência não aderiram (ou, às vezes, simplesmente não cumprem) os preceitos da CNUDM III e de outras convenções internacionais de extrema importância no cenário da navegação, como a MARPOL, SOLAS 1974, CLC/1969, dentre outras.

O objetivo de um navio adotar a bandeira de conveniência consiste em estratégia empresarial que visa maior eficiência e lucratividade, uma vez que com isso tem-se a facilitação da competitividade do navio, e o valor do custo do fretamento é menor, haja vista a não aplicação de normas jurídicas restritivas. Nos registros nacionais, em que pese a maior segurança da navegação, há sujeição às normas tributárias, trabalhistas e do meio ambiente, o que aumenta ainda mais o custo do fretamento daquela embarcação. Em consequência, a lucratividade é menor, devido às exigências às quais o navio deve se adequar para conseguir o seu registro e poder assim navegar.

Atualmente, os principais países de bandeira de conveniência são: Libéria, Panamá, Honduras, Costa Rica, Bahamas, Bermudas, Singapura, Filipinas, Malta, Antigua, Aruba, Barbados, Belize, Bolívia, Birmânia, Camboja, Ilhas Canárias, Ilhas Cayman, Ilhas Cook, Chipre, Guiné Equatorial, Registro Marítimo Internacional da Alemanha, Gibraltar, Líbano, Luxemburgo, Ilhas Marshall, Ilhas Mauricio, Antilhas Holandesas, San Vicente, Santo Tomé e Príncipe, Sri Lanka, Tuvalu e Vanuatu.

Aspectos positivos e negativos da adoção de registros abertos

Historicamente falando, a ideia da criação da bandeira de conveniência remonta à II Guerra Mundial e teve sua origem nos Estados Unidos, que autorizou que seus navios adotassem a bandeira panamenha, e dessa forma, pudessem entregar as cargas no Reino Unido, sem que com isso aderissem ao conflito contra  sua vontade.

Acontece que, após a guerra, os benefícios puramente econômicos do sistema panamenho tinham se tornado evidentes: permitir à indústria do transporte marítimo evitar os altos custos com a contratação de tripulações americanas, permitir a redução do fardo que representavam os regulamentos mais exigentes, limitar as consequências financeiras de um eventual naufrágio ou perda do navio.

Neste contexto competitivo, é menor a influência do "direito-custo", ou seja, das normas de direito que interferem no custo do frete, em especial as normas trabalhistas, tributárias e relativas à segurança marítima e poluição marinha. Neste contexto, a adoção de Bandeira de Conveniência consiste em estratégia empresarial que visa maior eficiência e lucratividade.

Prepondera o entendimento segundo o qual a competividade internacional das empresas de navegação restaria comprometida se, a contrario sensu, os navios se submetessem à adoção de registro nacional em seus respectivos países. Ao fazê-lo, consequentemente, estariam sujeitos à legislação do país de bandeira, o que importaria em maiores despesas advindas do "direito-custo" (principalmente legislação e encargos tributários e trabalhistas), entraves burocráticos, subordinação a rigorosas normas de segurança da navegação ou ainda entraves políticos. Com efeito, os navios que arvoram pavilhões de conveniência não integram, de modo efetivo, a economia dos Estados de registro, não servem a seu comércio exterior nem são, para tais países, positivamente produtores de divisas, salvo no concernente aos direitos de inscrição. Efetivamente, tais navios não frequentam, com regularidade, seu porto de matrícula. Ao contrário, realizam o chamado "tráfico de terceira bandeira", ou seja, promovem um tráfico marítimo estranho à mobilização do comércio exterior do país cuja bandeira arvoram. Em consequência, as possibilidades concretas do controle, fiscalização e inspeção do navio por parte das autoridades do Estado de registro são praticamente inexistentes.

Além desses aspectos negativos, ocasionados pela navegação de navios com registros abertos, destacam-se também os desastres marítimos. Em decorrência dessas catástrofes, surgiram reações contrárias aos registros abertos, sobretudo, em relação às bandeiras de conveniência, já que as evidências mostraram que os maiores problemas em relação aos aspectos econômicos, sociais, ambientais e internacionais da navegação ocorreram com navios que ostentavam tais bandeiras.

Atualmente, verifica-se um cenário complexo, de grande dependência do transporte marítimo de outras bandeiras, violação da concorrência leal pelas bandeiras de conveniência, os cartéis na indústria de transportes marítimos e omissão dos governos em combatê-los, o que inibe o desenvolvimento das empresas de navegação de países em desenvolvimento, que é dinâmico e de alto risco.

A questão da bandeira de conveniência é um tema de grande relevância econômica e estratégica. De um lado, os armadores defendem-na em face da redução de custo que proporciona, de outro lado, os trabalhadores e governos criticam-na tendo em vista os baixos salários e más condições de trabalho e a evasão de tributos.

Na visão de Souza, há muitos nomes para bandeira de conveniência: "Bandeiras de Conveniência, bandeiras de necessidade, bandeiras transfugas, bandeiras piratas são os pavilhões que oferecem facilidades para os armadores registrarem seus navios nesses países."²

O mesmo autor entende que as características comuns nos países que oferecem tais bandeiras são:

"a) O país autoriza cidadãos não-residentes a serem armadores e/ou controlarem seus navios mercantes; b) o registro é fácil de obter, pois um navio pode se registrar no estrangeiro, não restando a transferência sujeita a qualquer restrição; c) o rendimento obtido pela exploração dos navios não está sujeito a qualquer imposto ou sujeito a impostos insignificantes; os direitos por matrículas e uma taxa anual, calculada sobre a tonelagem do navio, são, em geral, os únicos encargos existentes; d) o país de matrícula é uma pequena potência que não tem, nem terá necessidade, em qualquer circunstância previsível, dos navios registrados; e) as receitas obtidas pelas taxas, embora pequenas, aplicada sobre uma tonelagem importante, tem uma influência valiosa na economia do país; f) é livremente permitida a contratação de tripulações estrangeiras; g) o país não tem poderes, nem estrutura administrativa, para fazer cumprir os regulamentos e convenções internacionais; h) o país não tem desejo, nem condições de controlar as companhias."³

Na esteira desse pensamento, é lógico concluir que os mais prejudicados com o uso das bandeiras de conveniência são os tripulantes, os Estados que deixam de arrecadar tributos, a segurança da navegação e o meio ambiente. No que tange, em especial, aos tripulantes, podem ainda ser citadas as seguintes desvantagens:

(...) problemas trabalhistas, tripulantes sem qualificação profissional, competindo com marítimos autênticos e oferecendo seu trabalho por menores salários e condições de trabalho inferiores; instabilidade no trabalho. Os tripulantes são desembarcados em qualquer lugar e abandonados à própria sorte; inexistência de contrato de trabalho com cláusulas claras e às vezes até escritos em idioma diferente daquele do tripulante; problemas econômicos. Muitas vezes são pagos salários abaixo dos estipulados para nacionais do país do armador; não se pagam feriados, não há direito a férias. Muitas vezes a transferência de pagamento para os familiares (consignação) não é remetida; muitas vezes os pagamentos são efetuados em moedas diferentes das estipuladas em contratos, (...) em razão de o tripulante estar submetido a períodos intensos de navegação e trabalho, estão mais sujeitos a doenças e acidentes. (...) A diminuição de custos devido ao não pagamento de impostos, taxas, salários, encargos sociais etc., cria uma concorrência desleal para com os armadores que ostentam bandeiras do seu próprio país."

As convenções da OIT no mundo do shipping vêm trazendo a lume uma série de regras e princípios que visam enfrentar estes problemas.

As convenções 108/1958 e 185/2003 foram adotadas pela OIT - Organização Internacional do Trabalho com vistas à padronização e à facilitação dos trâmites de embarque e desembarque, trânsito e repatriação de marítimos. Todavia, como decorrência das normas essenciais do Direito Internacional Público, tais convenções vinculam apenas seus Estados Partes, ou seja, não podem ser exigidas de um navio arvorando a bandeira de um Estado que não manifestou sua adesão.

O Brasil ratificou ambos os instrumentos, porém a convenção 185 ainda não foi promulgada por decreto presidencial, de modo que, formalmente, ainda não tem validade no âmbito interno. Contudo, os portos têm admitido sua aplicação e constantemente aplicado multas aos navios de bandeiras cujos Países não sejam signatários das convenções 108 e 185 da OIT.

Além dos baixos padrões de segurança, os sindicatos dos trabalhadores marítimos criticam os baixos salários e as condições de trabalhos dos tripulantes, especialmente não oficiais, dos navios de bandeira conveniência. Diante disso, a ITF - International Transport Workers'Federation , entidade sindical que congrega a maioria dos sindicatos de trabalhadores marítimos, para combater tal prática, criou o Blue Certificate Issuance, como forma de reduzir tal nível de exploração.

Os navios que possuem esse certificado se comprometem a dar condições mínimas de salário e qualidade no trabalho. Não obstante, a ITF enfrenta um dilema, porque, ao mesmo tempo em que objetiva acabar com as más condições de trabalho nos navios de bandeira de conveniência, tem arrecadado muitos recursos para seu fundo, possivelmente, a maior fonte de receita da ITF. Dessa forma, se a ITF conseguisse simplesmente extinguir as bandeiras de conveniência, eliminaria a sua principal fonte de riqueza.

Ainda no que tange à segurança da navegação marítima, a maioria dos acidentes da navegação envolve navios de bandeiras de conveniência (open registries). Embora tais países, em muitos casos, sejam partes das convenções sobre segurança marítima, simplesmente não exigem ou implementam tais padrões (standards) de modo que muitos navios que se registram em tais países são perigosos e abaixo do padrão (substandards).

Vale mencionar o acidente ocorrido em 1978, no litoral da França, com o navio petroleiro Amoco Cadiz, de bandeira de conveniência, vez que registrado nas Bahamas, mas de propriedade norte-americana. Esse acidente foi o maior derramamento de óleo já registrado até aquela data, e as comunidades locais e o Governo Francês processaram a empresa nos Estados Unidos. Após 14 anos, obteve-se uma indenização, em valores atualizados, de cerca de 190 milhões de euros.

Os acidentes ocorrem bem mais entre os navios de bandeira de conveniência. Em 2001, 63 % de todas as perdas em termos de tonelagem ocorreram em 13 países de bandeiras de conveniência. Os cinco maiores são Panamá, Chipre, São Vicente, Camboja e Malta.

Existindo uma regulação internacional do transporte marítimo, a mitigação dos problemas ocasionados pelas bandeiras de conveniência exige uma postura ativa do Governo brasileiro na OMC, a fim de aplicar sanções aos países que as concedem. No entanto, com a criação da ANTAQ e edição da lei 8.884/1994 (lei de defesa da concorrência), o Brasil possui instrumentos legais e institucionais (CADE) que podem contribuir para aplicar sanções a empresas que violam o princípio da concorrência leal.

Uma forma eficaz para combater tais problemas seria a difusão da fiscalização, inclusive com poder de detenção do navio, realizada pelo "Port State Control".

O Brasil procurou se inserir nesta questão de forma positiva, através da adoção do já mencionado REB - Registro Especial Brasileiro pela lei 9.432/1997. Trata-se de uma estratégia para incentivar a adoção da bandeira nacional, mas respeitando-se padrões mínimos de respeito à segurança da navegação e à proteção dos trabalhadores e do meio ambiente.

Assim, incentivados por essas novas regras, no ano 2010, ocorreu o lançamento do primeiro navio portas-contêiner construído inteiramente no Brasil. Denominado de Jacarandá e construído pelo EISA - Estaleiro Ilha S.A., com verbas do FMM - Fundo da Marinha Mercante, a pedido da empresa de logística "Log-In", esse lançamento foi uma demonstração clara do quanto uma legislação mais atenta aos acontecimentos globais pode colaborar para o desenvolvimento e reconhecimento do país no cenário internacional.

Não apenas no setor houve comemorações, o REB também trouxe benefícios aos armadores e tripulantes das embarcações com bandeira nacional, pois possibilitou a contratação dos marítimos sob a proteção da própria legislação trabalhista nacional (CLT) garantindo-lhes condições humanitárias.

Conclusão

O objetivo de um navio adotar a bandeira de conveniência consiste em estratégia empresarial que visa maior eficiência e lucratividade, uma vez que com isso tem-se a facilitação da competitividade do navio, e o valor do custo do fretamento é menor, haja vista a não aplicação de normas jurídicas que implicam custos maiores.

O uso das bandeiras de conveniência é um meio de o proprietário alcançar lucros e facilidades fiscais, além de vislumbrar vantagens jurídicas no tocante à frágil aplicação das normas legais. Esse registro, segundo os setores mais críticos da doutrina, seria conveniente para o proprietário do navio ou armador, e não para o Estado de registro, que não internaliza nenhum capital e sequer tal fato contribui para o comércio exterior daquele determinado país.  Por outro lado, porém, se tal visão extremada fosse inteiramente correta, não haveria tantos países interessados em conceder bandeiras de conveniência. 

Além disso, a criação de segundos registros por vários países, dentre os quais o Brasil, como forma de deter a fuga de registros para bandeiras de conveniência, não tem se mostrado totalmente eficaz. As evidências, com o aumento expressivo da quantidade de navios registrados em tais bandeiras de conveniência desde 1960, comprovam tal assertiva.

Por sua vez, o estudo da legislação mostra que a difusão da fiscalização do Port State Control pode contribuir também para o aumento da segurança marítima. Trata-se, na verdade, de uma diferente abordagem para o problema: em vez de combater as bandeiras de conveniência, ou lutar para que seus concedentes exerçam uma fiscalização mais efetiva no porto de matrícula, os Estados passam a exercer uma efetiva fiscalização nos seus próprios portos, exigindo o respeito às normas de segurança da navegação e do meio ambiente. 

Trata-se de forma mais inteligente e efetiva de resguardar os valores envolvidos, pois enquanto for vantajosa, na esfera comercial, a prática das bandeiras de conveniência, qualquer medida internacional para impedi-las carecerá de efetividade.  Nada obstante, não se pode também abandonar totalmente a atuação em nível internacional, via OMC, do Brasil e dos países prejudicados pela ação das bandeiras de conveniência, por violação do GATS - Acordo Geral sobre Serviços, de modo a abordar a questão das bandeiras de conveniência sob a ótica da proteção à livre e leal concorrência.

Por tudo o que foi visto, a questão parece se reconduzir à velha balança regulatória: quanto mais regulação estatal, maiores os custos, quanto menos regulação estatal, maiores os riscos aos valores comuns a toda a Humanidade, como a segurança, o meio ambiente e os direitos dos trabalhadores.  Como lembra Sergio Guerra:

"O fenômeno da Regulação, tal como concebido nos dias atuais, nada mais representa, pois, do que uma espécie de corretivo indispensável a dois processos que se entrelaçam. De um lado, trata-se de um corretivo às mazelas e deformações do regime capitalista. De outro, um corretivo ao modo de funcionamento do aparelho do Estado engendrado por este mesmo capitalismo."⁴

Nesse contexto, mesmo abstraída a carga pejorativa - muitas vezes injusta - atribuída às "bandeiras de conveniência", tal instituto continua favorecendo um deficit normativo que pode, em certas situações, expor a risco a proteção dos valores acima citados, além de propiciar concorrência desleal.

Já o instituto do "segundo registro", quando bem aplicado e fiscalizado, pode representar um efetivo avanço e incentivo à indústria naval e à navegação em geral, uma vez que os Estados podem transigir naquilo que não afeta diretamente a coletividade (reduções tributárias e regulatórias, e especialmente diminuição da burocracia e simplificação de procedimentos), ao mesmo tempo em que mantém sob controle o respeito às normas de segurança da navegação e da proteção do meio ambiente e dos direitos dos trabalhadores marítimos.

Por fim, a prática do Port State Control, embora não dirigida diretamente à questão dos registros abertos, acaba se mostrando um excelente caminho para mitigar os problemas que podem advir do abuso das bandeiras de conveniência.

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ANJOS, José Haroldo dos. O contrato de trabalho dos marítimos nas embarcações estrangeiras. In: CASTRO JÚNIOR, Osvaldo Agripino. Direito marítimo, regulação e desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2011.

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SANTOS, Theophilo de Azeredo. Direito da navegação (marítima e aérea). 2ª. Ed. Forense: Rio de Janeiro, 1968.

SOUZA, François Armand de. Noções de Economia dos transportes marítimos.