1. Introdução

Desde o final de 2024, a ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar, passou a comunicar, por meio de sua presidência, em diversas ocasiões, a intenção em promover ações regulatórias visando i) a regulação dos cartões de desconto em saúde e ii) a regulação do chamado plano de saúde ambulatorial, com intuito de "resolver o problema dos planos individuais" que deixaram de ser comercializados pelas empresas do setor de saúde suplementar.

As motivações anunciadas pela ANS consistiam em dois principais pilares: i) a existência de uma decisão judicial prolatada pelo STJ, determinando à ANS que regulasse os cartões de desconto¹, e ii) um ferrenho debate travado entre as operadoras de planos de saúde e o Congresso Nacional no que se refere aos reajustes dos planos individuais, da dificuldade de acesso a estes, da judicialização e das coberturas obrigatórias, o que estaria trazendo prejuízos ao setor² e inviabilizando a comercialização de planos individuais³. Não obstante tenha a própria ANS recorrido da decisão prolatada pelo STJ, em 23 de outubro de 2024, a Agência publicou a Tomada Pública de Subsídios 5 (TPS 5/24), que tinha por objeto receber propostas  para a reformulação das regras dos planos ambulatoriais, a fim de incentivar a venda de planos com cobertura para realização de consultas e exames de forma segura para o consumidor.

Sob críticas de parcela dos participantes da TPS 5, a ANS publicou, em fevereiro de 2025, o sandbox regulatório voltado ao plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames. Na sequência, deu início a audiências públicas para medir a aceitação do projeto, objetivando, ao fim, a aprovação da minuta de edital contida no referido processo⁴.

O presente artigo tem por objeto fazer uma avaliação crítica do processo de sandbox regulatório proposto pela ANS, com uma ótica diferente daquela já exposta pelo IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, na ACP 5006090-73.2025.4.03.6100, que tem por objeto a suspensão do sandbox regulatório da ANS, pelo MPF - Ministério Público Federal, conforme se verá a seguir e também pelos agentes que contribuíram na TPS 5, embora parte daquelas visões se aliem com a que será aqui exposta.

2. Visão geral do sandbox regulatório

Como o próprio nome denota, em uma tradução livre, o sandbox é um ambiente que remonta ao experimentalismo, como uma caixa de areia em que uma criança é livre para brincar em segurança. Segundo Thiago Guimarães de Barros Cobra, o propósito destes ambientes é permitir a experimentação livre e criativa, com a supervisão de responsáveis técnicos e regulatórios, mitigando os riscos e consequências de uma implantação imediata em um ambiente real amplo⁵.

A LC 182 de 2021 (Marco Legal das Startups e Empreendedorismo Inovador) conceituou, expressamente, o sandbox no ordenamento jurídico brasileiro em seu art. 2º, inciso II, como um "conjunto de condições especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas participantes possam receber autorização temporária dos órgãos ou das entidades com competência de regulamentação setorial para desenvolver modelos de negócios inovadores e testar técnicas e tecnologias experimentais, mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabelecidos pelo órgão ou entidade reguladora e por meio de procedimento facilitado".

A mesma lei autorizou expressamente às entidades da administração pública nacional a utilizarem esta abordagem regulatória, em seu art. 11. Valendo-se de tal autorização legal a ANS propôs a TPS 5 e o processo 33910.020858/2024-62, contendo o sandbox para o Plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames, conforme descrito a seguir.

3. Motivações do sandbox regulatório da ANS

Em dezembro de 2022, em momento ainda anterior a qualquer ato normativo próprio, a ANS sofrera ordem judicial nos autos do agravo em recurso especial 2.183.704 (AREsp 2183704), em decisão monocrática proferida pelo relator ministro Herman Benjamin, que determinou a necessidade de regulação e fiscalização da ANS sobre os cartões de desconto, sob o fundamento de que estes se assemelhariam a planos de saúde na medida em que ofertam "rede credenciada ou referenciada" a seus clientes⁶.

Embora a própria ANS tenha recorrido da referida decisão e, até o momento, não tenha havido o efetivo trânsito em julgado do processo no qual a decisão fora prolatada, a ANS publicou em seu website, em 23 de outubro de 2024, notícia de que publicara a Tomada de Subsídios 5, voltada para receber propostas sobre as regras para a reformulação das regras dos planos ambulatoriais, a fim de incentivar a venda de planos com cobertura para realização de consultas e exames de forma segura para o consumidor. A referida TPS foi decidida como décimo terceiro item, extra pauta, na 612ª Reunião da Diretoria Colegiada da ANS, constando na ata a informação expressa de que dispensaria análise de impacto regulatório.

Ato contínuo, a Agência editou norma visando a constituição de regras para a constituição e funcionamento de ambiente regulatório na Agência, a resolução 621 de 13 de dezembro de 2024, contendo, em seu artigo primeiro, regras de constituição e funcionamento de sandboxes para testar novos serviços, produtos ou tecnologias no setor de saúde suplementar; o artigo segundo, por sua vez, dispôs sobre as finalidades dos sandboxes, quais sejam, o incentivo à inovação, o desenvolvimento de novos produtos, serviços ou tecnologias, a diminuição de custos e o aprimoramento do arcabouço regulatório; e o artigo terceiro dispôs sobre os requisitos para o estabelecimento de sandboxes pela Agência, quais sejam, a aderência às finalidades estabelecidas pela norma, a necessidade de suspensão de normas para teste de um produto ou serviço, o potencial de aprendizado regulatório e a necessidade de um ambiente regulado.

Posteriormente, após coletadas as manifestações da sociedade civil pela TPS 5, a ANS, baseado no que foi antes exposto, veio a propor o sandbox para o plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames, pelo diretor Alexandre Fioranelli, em audiência pública realizada em fevereiro de 2025. A Agência apresentou como problema a ser resolvido pelo sandbox a dificuldade de acesso a planos de saúde por pessoas naturais, e as consequências a serem combatidas a sobrecarga do SUS - Sistema Único de Saúde, a expansão do mercado de cartões de desconto, o incremento de contratação de planos coletivos com poucas vidas e a demanda reprimida.

De modo sintético, o produto a ser testado via sandbox, o plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames, conforme a própria apresentação, consistiria em um novo tipo de plano de saúde: mais simples e mais acessível focado em exames e com cobertura total para consultas em todas especialidades médicas, sem acesso a pronto socorro, internação e terapias.

Até o momento de escrita deste artigo, a ANS ainda não havia publicado o edital definitivo para início do processo de seleção de incumbentes para participação no ambiente experimental de sandbox regulatório. No entanto, algumas críticas, inclusive por meio de ações judiciais que visam interromper o processo, já existem neste momento, sendo objeto deste estudo uma nova avaliação crítica sobre o tema, conforme exposto adiante.

4. Avaliação crítica do sandbox regulatório para um plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames

Uma síntese das críticas externas ao sandbox regulatório posto pela ANS para a regulação de um "plano de saúde ambulatorial" pode ser encontrada nos autos do processo de 5006090-73.2025.4.03.6100, ação civil pública proposta pelo IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor em face da ANS, tanto na manifestação inicial do IDEC quanto na peça de requerimento de ingresso como amicus curiae apresentada pela ABCS - Associação Brasileira das Empresas de Cartões de Saúde e Benefícios⁷.

Em suma, essas consistem em críticas relativas 1) à ausência de competência conferida à ANS para criar qualquer novo tipo de plano de saúde, nos termos da lei 9.961/00, que cria a Agência e nos termos da lei 9.656/1994, que dispõe sobre o mercado de saúde suplementar (planos de saúde); 2) ao fato de que no AREsp 2183704, citado como motivação pela ANS para a instituição do sandbox, esta não foi ordenada ou autorizada a criar qualquer novo produto, mas tão somente a tratar da regulação dos cartões de desconto, bem como ao fato de que tal processo ainda encontra-se pendente de julgamento dos recursos interpostos pelas partes nele envolvidas, inclusive pela própria ANS⁸; e 3) à ausência de AIR - Análise de Impacto Regulatório, bem como de outros requisitos fundamentais para a implementação adequada de um sandbox regulatório, como exposto tanto na manifestação do IDEC⁹ quanto em Nota Técnica do MPF¹⁰, publicada paralelamente à propositura da ACP pelo IDEC.

Passando a uma crítica interna, observa-se que ao longo de todo este estudo, as menções ao tema sandbox, tanto na sua conceituação doutrinária quanto, inclusive, na sua conceituação por expresso dispositivo legal, estão atreladas a um ambiente inovador tecnológico. A definição legal, por exemplo, como exposto acima, está no Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador.

No entanto, o sandbox regulatório da ANS não se relaciona a novas tecnologias, tampouco a um mercado realmente novo. Fato é que o mercado de cartões de desconto existe, no mínimo, desde os anos 1970¹¹ e a discussão sobre os planos de saúde ambulatoriais existe, ao menos, desde os anos 2000.

Esta dissonância não é meramente casual. Como também já exposto pelo IDEC , o sandbox regulatório proposto pela ANS não só é carente de um aspecto inovador, como também se mostra como um instrumento eleito pela Agência com o objetivo de colocar em pauta a discussão sobre o plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames, a despeito da questão da competência exposta no tópico anterior.

Neste sentido, além dos vícios externos, o sandbox da ANS parece conter vícios internos, tanto quanto ao seu caráter inovador, como antes exposto  pelo IDEC e pela ABCS extensivamente na ACP, mas também quanto às suas motivações.

Com efeito, embora a ANS fundamente o sandbox com base na decisão do STJ, como exposto, esta não determinou à ANS que criasse planos de saúde ambulatoriais. Ademais, quanto à fundamentação de que falta de acesso aos planos individuais por pessoas naturais, fato é que o produto proposto pela Agência, plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames, não consiste num elemento que contenha qualquer aspecto tecnológico, inovador, que promova a competição ou reduza barreira de entrada (requisitos dos incisos I, II, e V da resolução 621/24); tampouco requer, comprovadamente, ante à ausência de AIR, a suspensão de normas ou um ambiente de testes (incisos II e III do art. 3º da resolução 621/24).

Em verdade, a própria apresentação realizada pela ANS a título de exposição de motivos do sandbox regulatório demonstra que este é um produto muito similar aos já existentes e consolidados cartões de descontos. Por outro lado, a medida vem sendo defendida amplamente pelos agentes do mercado de plano de saúde suplementar, as operadoras de planos de saúde e suas entidades representantes, como alternativa aos cartões de desconto¹².

A própria ANS, em diversas manifestações de seu diretor presidente (prévias à instituição do sandbox), como exposto pelo IDEC na ACP, mostra que a intenção era abrir o mercado de cartões de desconto às operadoras de planos de saúde. A apresentação realizada pelo diretor Alexandre Fioranelli deixou isso claro quando colocou lado a lado os efeitos da medida sobre a população:

A imagem, criada pela própria ANS, expõe seu objetivo: permitir que as operadoras de planos de saúde "absorvam" uma parte de um mercado hoje absorvido pelos cartões de desconto, de cerca de 10 milhões de pessoas.

O sandbox regulatório para o Plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames parece ser, neste sentido, uma estranha iniciativa regulatória na qual, de forma peculiar, tende-se não a corrigir, mas a criar uma falha de mercado. Essa tendência também foi apontada por relevantes especialistas do setor¹⁴.

Com efeito, ao passo em que a medida não apresenta justificativa plausível quanto às suas próprias motivações (decisão do STJ, inovação, tecnologia, necessidade de suspensão de normas ou ambiente de testes), esta também não apresenta solução a qualquer das falhas de mercado comuns ao mercado de saúde, como o risco moral¹⁵, as externalidades, barreiras de entrada ou a assimetria informacional¹⁶.

Neste sentido, também diante da própria fundamentação teórica sobre o instituto, o sandbox da ANS se mostra incoerente com suas próprias motivações. Isto porque não apresenta qualquer efetivo instrumento de proteção ao interesse público por meio da regulação, mas tão somente a intenção de abertura de um novo mercado aos agentes já regulados pela ANS.

Tal iniciativa se mostra contrária, inclusive, a entendimentos pretéritos da própria ANS, quando esta definiu que cartões de desconto não são planos de saúde¹⁷ e do CADE, quando julgou sobre a validade de tais serviços e diferenciação destes para com os planos de saúde¹⁸.

Ainda que se admitisse a necessidade de regulação dos cartões de desconto por quaisquer falhas de mercado atribuíveis a estes: seja a de assimetria informacional, risco moral, barreiras de entrada, ou quaisquer outras, observa-se que este tema não foi objeto da motivação apresentada pela ANS para a sua proposta regulatória.

No entanto, a incoerência existente se dá pelo fato de que a ANS apresentou como motivação supostas falhas no mercado de planos de saúdes (especialmente os individuais), e como solução apresentou um sandbox regulatório que visa a abertura de mercado diverso (o de cartões de descontos) justamente a esses planos de saúde, sem especificar como tal fator traria melhoria de assistência, acesso, ou qualquer outro valor importante para a saúde suplementar, além de uma expansão do mercado das operadoras dos planos de saúde.

Neste sentido, a crítica interna ao sandbox regulatório da ANS, a partir de suas motivações e com base na Teoria da Regulação, demonstra que a iniciativa, neste momento, não tem o condão de promover a defesa de vulneráveis, a redução de riscos ou externalidades, ou o incentivo à concorrência, mas, em verdade, favorece agentes que já dominam, hoje, o setor, gerando falha de mercado.

5. Conclusão

O presente estudo teve por objetivo apresentar crítica interna à proposta de sandbox regulatório da ANS para a criação de um "plano de saúde ambulatorial". Conforme se observou, as iniciativas regulatórias estatais têm por objetivo a proteção dos indivíduos, especialmente os vulneráveis, em face dos agentes econômicos.

Neste sentido, o sandbox é uma abordagem regulatória flexível e colaborativa, pela qual o ente regulador busca, por meio da suspensão de regras num ambiente controlado, em colaboração com os agentes econômicos, experimentar os impactos de inovações tecnológicas, novos produtos ou serviços, e também os impactos da regulação sobre tais inovações, a fim de otimizar e aumentar a precisão do processo regulatório. Embora a ANS tenha previsto, em suas motivações, que o sandbox por ela proposto objetivaria tais fins, a criação do plano para consultas médicas estritamente eletivas e exames é passível de críticas externas e internas.

A análise das motivações expostas pela ANS, da resolução 621/24, publicada pela própria Agência com o objetivo de suportar o seu processo regulatório experimental, e o cotejo destas com a proposta final de sandbox, demonstra que há uma incoerência em termos de motivação. Esta incoerência, neste estudo chamada "crítica interna", consiste no fato de que o sandbox da ANS não se refere a nenhum fenômeno de fato inovador e, além disso, contém no seu bojo a proposta de abertura de mercado às operadoras de planos de saúde, beneficiando tais agentes para um mercado hoje já consolidado e não regulado, porém, sem enfrentar qualquer das falhas de mercado apontadas pela própria Agência nas justificativas de sua proposta, tampouco quaisquer das possíveis falhas no mercado que se pretende absorver: o de cartões de desconto.

Portanto, o sandbox proposto parece ser uma estranha iniciativa regulatória na qual tende-se não a corrigir, mas a criar falhas de mercado. Diante disso, é necessário que se faça um debate mais profundo, intenso, transparente, sólido e atualizado quanto à realidade do mercado e, sobretudo, voltado para o real interesse dos consumidores dos serviços de saúde no Brasil, objetivando, assim, propostas regulatórias que de fato atendam às necessidades dos cidadãos e não do setor econômico.

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1 BRASIL. STJ. AResp nº 2183704. Relator Min. Herman Benjamin. Decisão Monocrática. DJe 22/12/2022.